摘 要

　　《食品安全法实施条例》进一步细化了食品生产经营者的食品安全主体责任，其中包括细化相关的义务要求，以提高违法成本;针对条例新增的义务性规定，设定严格的法律责任;细化属于情节严重的具体情形，为执法中的法律适用提供明确指引，对情节严重的违法行为从重从严处罚;落实“罚款到人”制度等。解读这些既有要求以及了解后续的配套规定有助于生产经营者的合规管理和各地监管部门的行政执法。

　　关键词

　　《食品安全法实施条例》、行政处罚、规定、评析

　　2019 年5 月，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》指出，要通过完善法律法规、严厉打击违法犯罪、加强基层综合执法、强化信用联合惩戒来实行最严厉的处罚。在此背景下，《食品安全法实施条例》通过行政处罚相关的制度安排，进一步要求实施最严厉的处罚。相应的，如何结合立法背景、初衷等来理解这些新增或细化的行政处罚要求，既关系到生产经营者如何改进合规管理，又关乎基层执法如何把握处罚尺度。

　　1、“最严”处罚的合法性和合理性

　　概括来说，修订后的实施条例在多个条款中涉及行政处罚的规定。例如，第六十七条针对行政处罚如何理解把握“ 情节严重”的含义，列举了六种情形;第八十一条规定由设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门决定处以30 万元以上的大额罚款;第七十七条和第七十八条先后规范了行刑衔接中与行政拘留有关的工作机制等。比较而言，体现实施条例在处罚方面更为严厉的制度安排便是被称为“罚款到人”的第七十五条规定。对于这一规定，胡锦光教授在有关制度解读中指出，企业违法本身就存在两个违法主体，“双罚”是一种公平考量，且通过行政法规来设定这样的处罚也符合既有的法律要求。当该制度设定以“条件”而非“要件”的方式明确“罚款到人”的三种适用情形时，“三择其一”的适用条件彰显了以“最严”处罚来威慑食品生产经营者履行主体责任的惩戒目的。

　　无疑，“最严”是食品安全立法和执法的规制背景。与此同时，需要指出的是，针对公共行政提出的“放管服”改革要求以及由此来优化营商环境也是食品安全法治面临的规制环境。因此，实施条例也应通过遵循过罚相当、有利于相对人等原则要求来合理设定食品生产经营者的法律责任。例如，第十三条明确了食品安全标准可以提前适用;第七十四条鉴于安全与质量的差异明确了不符合企业标准的情形该如何执法;第七十六条针对生产经营者通过召回等方式的风险管理，规定了从轻或减轻处罚等。即便是“罚款到人”的制度设定，法规修订期间也是出于合理性的考量，调整了处罚的幅度。相应的，合理性也是后续执法中应有的考量。这是指一方面需要通过后续的规则细化来明确当下条款中有关“故意”“性质恶劣”“严重后果”的具体所指以及有关正当程序的要求来约束行政裁量，另一方面则是要结合实际情况，明确如“上一年度”“收入”等的范围认定，便于执法的可操作性，也更能彰显执法的讲求效能、公平合理的原则。

　　2、企业合规与基层执法

　　《食品安全法实施条例》在规定“罚款到人”制度的同时也通过明确这些法人、负责人等的食品安全义务进一步强化了食品生产经营企业的主体责任。例如，第十九条规定食品生产经营企业的主要负责人的“全面责任”，食品安全管理人员的“协助责任”。至此，针对企业这样规模化的生产经营者，食品安全法制的发展及其细化不断精细了生产经营者在保障食品安全中的责任，即所谓的主体责任是“首要责任”，也由其负“总责”。相应的，从企业主要负责人开始，应当重视企业内部的合规管理。事实上，无论是规范要求还是理论进展，都日益强调生产经营者内部的“元规制”或“基于管理的规制”，在此基础上，政府进行守法监督并跟进奖惩。诚然，企业可以结合自身的特点来嵌套个性化的内部管理，以形成量体裁衣式的自我规制。但是，当食品安全法律直接规定企业内部的管理制度时，这样的内部建制无疑是“强形态”的，因为作为企业应有的法定义务，不履行将承担不利的法律后果。而且，除了通过内部建制来实现整体性的合规管理，食品生产经营者也要结合《食品安全法实施条例》的规定跟进细节性的合规改进。例如，第三十九条规定销售特殊食品，应当核对食品标签、说明书内容是否与注册或者备案的标签、说明书一致，不一致的不得销售。据此，食品经营者应当在进货查验中加强对特殊食品的标签审核，尤其是做好管理留痕。

　　相应的，法制在上述理念下做出制度安排后，也需要执法者回应生产经营者不同的守法策略，包括一方面以严惩来威慑违法行为，尤其是具有主观恶意的。在此，无论是第七十五条的故意条件还是第六十七条针对故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况，拒绝、逃避监督检查列举的严重情形，都考虑了违法主体的主观状态。考虑到主观归责给行政执法带来的挑战，需要进一步明确如何认定明知这样的主观状态来增加可操作性。另一方面，适用食品安全法律也要针对合规进行激励，典型的便是尽职免责。然而，从当下实践来看，在食品安全法律针对奖惩作出不同规定后，实践执法并未有“恩威”并重。当然，这其中既有因为在“最严”的要求下慎用“减轻从轻处罚”的缘故，也有执法本身面临“尽职履责”而出现“应用不敢用”的问题。对于后者，需要特别指出的是，食品安全执法作为部门行政法，在涉及处罚时，依旧需要遵循该领域内基本法的要求，即《行政处罚法》的相关规定，例如第二十七条有关减轻从轻的要求。相应的，对于完善后续的食品安全执法，一方面，如上文所述，对于一些新的规定，如行政处罚中考虑主观故意，需要进一步通过研究和规则细化来化解基层执法遇到的挑战;另一方面，也要强化执法人员对于《行政处罚法》的重视。目前，该法律的修订已经启动，如在行政处罚中纳入对主观故意的考量，规范信用惩戒这一行政处罚等变化，也同样会对食品安全执法具有规范意义。

　　3、普法与风险交流

　　无论是企业合规还是基层执法，普法的重要性并不仅仅在于法律实施初期的宣贯，也是长期性的工作，以避免守法者、执法者因为法治知识储备不相当导致企业合规、执法不畅问题。与此同时，当不同层级的监管者、不同规模的从业者以及学界、协会都从不同的立场、视角解读食品安全法律，又或者因为这些解读差异而存在适用问题时，保持彼此间的交流无疑是促成共识、寻求解决之道的长效机制。因此，《食品安全法实施条例》本身又再次肯定了食品安全风险信息交流的意义。

　　事实上，即便从2015 年引入该项制度以来，风险信息交流的内容所指、具体程序都未有明确。但在后续的制度完善中，风险信息交流的发展并不限于单向的信息发布和食品安全科普。同样的，基于跨学科、跨领域的工作坊等交流模式也可成为该项制度的内容之一，以便在为不同利益相关者提供参与交流机会的同时促进食品安全相关的法律、执法、守法等信息沟通，进而通过增进不同主体之间的共识来优化“食品安全人人有责、人人尽责”的规制环境。