吕忠梅：中国环境法典的编纂条件及基本定位

作者：吕忠梅，中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长，博士生导师，法学博士。

来源：《当代法学》2021年第6期。原刊责任编辑：刘红臻。

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。2021年全国人大常委会立法工作计划明确提出：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”表明环境法典编纂研究已进入到立法机关的工作议程，不再仅仅是学术界的理论研讨。法典编纂离不开学术界扎实的理论研究基础和充分的学术共识，这也是民法典编纂留下的宝贵经验.因此，从理论上回答环境法典的编纂条件、基本定位和技术路径等问题，对于推动环境法典编纂研究工作意义重大。

任何国家的法典编纂都是国家法治建设的重大决断，受到比一般立法行为更为严苛的条件约束。法典作为对某一法律领域最根本原则和基础性规范做出的体系性规定，不是单一的法律也不是多部法律的简单汇编，它是科学系统编纂的成果，是对法学理论和现行法律的提炼和有机结合。在此意义上，法典至少包括两层含义：第一层含义是法典能够满足国家治理体系的基本需求，或者说执政者能够直接用来治理国家，这是法典的政治意义和目标功能；第二层含义是法律内部存在着体系化动力，这种动力既来自于是法律执行者对更好学习法律、选择法律、适用法律的客观需要，也来自于法学理论促进法律知识体系化的主观愿望。因此，我们可以看到，世界上的法典，都是由政治家决策并直接组织、由法学家提供理论与技术支撑的“合作成果”，是政治生态、民意基础、法治实践、法学理论有机结合的产物。如果这种理解成立，今天的中国，编纂环境法典的条件是否成熟，也必须认真回答几个基本问题：一是中国的政治生态或者执政者对待环境法典编纂的态度是否坚定？二是国家治理体系是否提出了环境法典编纂的需求？三是环境法实践的体系化动力是否真实存在？四是环境法学理论是否足以支撑法律知识体系化？这些都是环境法领域能否被认定为“条件成熟”，进而能否进入法典编纂程序的“门槛”。我以为，今天的中国，正处于第一个百年奋斗目标迈向第二个百年奋斗目标的关键时期，全面建设社会主义现代化强国的目标任务，需要更加成熟、更加定型的环境法治体系，环境法典编纂不仅条件成熟，而且恰逢其时。

（一）习近平生态文明思想和习近平法治思想为编纂环境法典提供坚定的政治基础与强大的理论武装

回顾中国共产党百年历史，在中国迎来从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃中，一代又一代中国共产党领导集体为实现从物质文明到生态文明的飞跃不懈努力。早在土地革命时期，中国共产党就十分注重土地山林分配，将植树造林、保护生态融入党的执政理念；毛泽东同志主持制定的新中国第一部宪法，确立了自然资源国家所有权制度；1972年，周恩来同志直接推动中国政府代表团出席联合国斯德哥尔摩人类环境会议，并于次年召开第一次全国环境保护会议，开创新中国环境保护事业。改革开放初期，邓小平同志明确提出要尊重自然规律，制定环境保护法;江泽民同志明确要求把实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓，强调不断完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系。胡锦涛同志提出科学发展观，将“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。

党的十八大以来，习近平总书记创造性提出一系列新理念新思想新战略。在卓越的理论创新和重大成就的厚实基础上，水到渠成，诞生了系统科学、逻辑严密的习近平生态文明思想，内涵丰富、体系完备的习近平法治思想。指导“生态文明建设”“绿色发展”“美丽中国”写进党章和宪法，成为全党的意志、国家的意志和全民的共同行动，为环境法典编纂提供了坚定的政治基础。

习近平生态文明思想坚持以马克思主义认识人与自然的关系，将自然条件纳入经济社会发展体系。与自然中心主义或生态中心主义不同，习近平总书记强调人类关心自然、保护自然的根本目的是满足人民的需要，保护生态环境必须依靠人民，良好生态环境必须由人民共享，是环境法法典编纂必须坚持的人民中心立场。

习近平总书记立足于新时代社会矛盾发生新变化的时代需求，针对中国生态环境保护面临的新形势与新挑战，创造性地提出“生命共同体”的法理命题，从“自然生命共同体”“人与自然生命共同体”“人类命运共同体”三个不同层面，建立了彼此关联、有机统一的法价值和整体性、系统性、协同性方法，是环境法典编纂必须遵循的价值论与方法论。

习近平总书记反复强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，蕴含着“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的绿色发展观，彰显了“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”的法治思想，揭示了社会主义生态文明法治建设的本质规律，是环境法典编纂的法治实践论基础。

（二）构建现代环境治理体系的新目标新任务对编纂环境法典提出现实而迫切的需求

生态环境是关系国家和民族前途命运的重大政治问题，也是关系人民群众切身利益的重大社会问题。在建设新中国、探索中国特色社会主义道路的过程中，环境治理在国家治理体系中的地位与作用日益提升。从“七五”计划布局“两个文明”到“十一五”规划部署“三位一体”、“十二五”规划部署“四位一体”；再从“十三五”规划部署“五位一体”到今天的“十四五”和2035年远景规划的国家发展战略，生态环境保护在中国特色社会主义总体布局中的地位不断提升，环境治理体系在实践中不断建立健全。

我国自1973年召开第一次全国环境保护会议开始，确定环境保护工作方针，建立国家环境保护工作机构，把环境保护提上国家治理的重要议程。改革开放时期，提出了预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理三大环境政策，逐步建立国家、地方环境保护管理机构，以污染防治为主的环境治理体系框架基本形成1992年联合国环境与发展大会后，提出中国可持续发展政策举措，促进环境管理由末端治理向全过程控制转变、由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、由分散治理向分散与集中控制相结合转变，环境保护管理机构继续“升级”，环境治理体系不断完善。进入新世纪，提出建设资源节约型环境友好型社会，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，环境管理机构和执法体系建设进一步加强、环境司法体系从地方开始探索、公众参与有了积极进展，环境治理体系有了新发展。

进入新时代，党和国家将生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计进行系统谋划，开展了一系列根本性、开创性工作，决心之大、力度之大、成效之大，前所未有。在国家战略层面，“五位一体”总体布局中，生态文明建设是其中一位；在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中，坚持人与自然和谐共生是其中一条；在新发展理念中，绿色发展是其中一项；在三大攻坚战中，污染防治是其中一战；在到本世纪中叶建成社会主义现代化强国目标中，美丽是其中一个。在体制机制建设方面，先后出台以《生态文明体制改革总体方案》为统领的数十项生态文明建设改革方案，推动生态文明体制整体性改革、生态文明建设全面展开、生态环境全过程控制、生态环境治理多元化体系，形成党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的“大环保”工作格局，为实现生态环境质量有明显改善的目标提供了体制机制保障。

但是，我国生态文明建设仍然面临着许多矛盾和挑战，生态环境治理体系与人民群众对美好生活的期盼相比，与建设美丽中国目标相比，与构建新发展格局、推动高质量发展、全面建设社会主义现代化强国的要求相比，都还有较大差距。2020年3月，中办、国办发布《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确了到2025年“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”的新目标，并部署了相关改革任务。这些改革新目标和新任务，迫切需要改变我国目前以要素立法为主、环境资源分属不同法律部门的立法模式，以系统性、整体性、协同性立法思维和方法进行法典编纂，形成能够适应现代环境治理体系需求的法律规范体系。

（三）现行环境立法模式导致的法律适用困境形成编纂环境法典的内生动力

新中国建立初期，中国以农业为基础开始社会主义建设，自然资源对于薄弱的工业基础具有极其重要的作用。我国从1950年开始，先后颁布《矿业暂行条例》《水土保持暂行纲要》《国家建设征用土地办法》《矿产资源保护试行条例》等法规、规章。既鼓励并准许对资源的开发利用、发展生产，又明确强调保护资源、综合利用。

改革开放四十多年来，环境保护立法一直走在“快车道”上。随着1979年《环境保护法（试行）》通过，立法机关加快制定污染防治类单行法的进程，相继制定了《海洋环境保护法》（1982）、《文物保护法》（1982）、《水污染防治法》（1984）、《大气污染防治法》（1987）、《土地管理法》（1986）、《森林法》（1984）、《草原法》（1985）、《渔业法》（1986）、《矿产资源法》（1986）、《野生动物保护法》（1988）、《水法》（1988）等11部单行法律。1989年全国人大常委会审议通过修订后的《环境保护法》。1992年，中国代表团参加里约热内卢联合国环境与发展大会并签署《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》；1994年，中国发布世界上第一部国家可持续发展议程一《中国21世纪议程一中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，首次将可持续发展纳入经济社会发展长远规划，并要求加快推进可持续发展立法。此后，中国开始修订大气污染防治法、水污染防治法、水法并制定了《水土保持法》（1991）、《固体废物污染环境防治法》（1995）、《电力法》（1995）、《环境噪声污染防治法》（1996）、《煤炭法》（1996）、《节约能源法》（1997）、《动物防疫法》（1997）、《气象法》（1999）、《海域使用管理法》（2001）、《防沙治沙法》（2001）、《清洁生产促进法》（2002）、《环境影响评价法》（2002）、《放射性污染防治法》（2003）、《可再生能源法》（2005）、《循环经济促进法》（2008）、《海岛保护法》（2009）等16部法律。2015年，新修订的《环境保护法》颁布实施后，再次对大气污染防治法、水污染防治法、噪声污染环境防治法、固体废物污染环境防治法、森林法、草原法等10部法律进行修订，并新制定了《环境保护税法》（2016）、《核安全法》（2017）、《土壤污染防治法》（2019）、《生物安全法》（2020）、《长江保护法》（2021）等5部法律。此外，还有10部左右的民事、刑事、行政和经济立法中明确规定了环境保护的相关内容。与此同时，国务院制定了60余部环境行政法规，国务院主管部门制定了600余部环境行政规章，颁布国家环境标准1200余部。我国环境保护领域“有法可依”的问题已基本解决。

但是，这些法律、法规在实施过程中，出现了两个方面的明显问题。

一是立法数量多，但重复率高、矛盾冲突多，法律适用困难。比如，在污染防治立法中，《环境保护法》与大气、水、固体废物、噪声等污染防治法的条文重复率高达30%以上。由于相关立法制定时间先后不一、提出法律草案的行政机关不一，且有些法律已经过多达四次的修改，导致法律之间矛盾冲突多，本可统一的环境保护基本制度在不同的环境要素单行法中，出现了适用原则、适用程序、适用条件、处罚主体或处罚形式等诸多不一致，导致环境执法和司法中的困难为满足环境监管需要，不得不在法律之外出台大量政策措施或者采取“专项行动”等临时性措施。环境司法中，也存在程序法先行而实体规范相对滞后的显著特征，环境案件实体规范的进一步完善成为推进环境司法专业化和专门化发展的重点工作。

二是立法模式缺乏体系化思维。在我国的立法体系中，生态环境立法不是一个独立的子系统，现行立法分属于行政法、经济法两个部门，且多以环境要素为基础分别立法。其中，污染防治类法律多在行政法中，资源和自然保护类法律则多在经济法中，综合性立法两个部门中都存在。正是因为缺乏系统性的立法思维，导致生态环境立法具有深刻的“部门主导”烙印。相关立法主要由最初拟定法律草案的部门根据其职责确定调整范围和管理制度，但在不断进行的体制改革以及机构改革过程中，部门执法依据由于法律的滞后性特征而适用困难。不得不由全国人大、原国务院法制办、执法部门大量出台立法解释、行政解释。虽然文件比法律制定更容易，但变动也更频繁。一定程度上陷入了文件不断“叠床架屋”、法律冲突却越积越多，法律实施更加困难的恶性循环。

由于缺乏统一的立法思路，生态环境保护立法虽然数量较多，但并未真正实现体系化，现实中既存在碎片化、重复多、矛盾多的情形，也存在疏漏、空白。因此，提高立法质量为善治提供良法、加快体系化步伐始终是环境立法的内在需求，是编纂环境法典的强劲动力。

进入新时代以来，生态环境体制改革步伐加快，“源头严防、过程严管、后果严惩”的全过程管理体制大大超越了传统的污染防治型体制。“十四五”时期，我国生态文明建设将进入以降碳为重点的战略方向，推动减污降碳协调增效，促进经济社会发展全面绿色转型，实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。更加迫切地需要建立统筹污染治理、生态保护、应对气候变化、促进生态环境质量持续改善的生态环境保护法律体系。这种以引领社会关系变革为主要功能的立法，是法典化所具备的最大优势。通过环境法典编纂，一方面，将生态文明建设的国家战略具体化，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；另一方面，克服现行立法存在的分要素立法、分部门立法、整体性不足、法律实施困难等弊端，为实现人与自然和谐共生的现代化国家目标提供体系化好、协调性强、便于实施的法律制度保障。

（四）多年环境法法典化研究所达成的学术共识为编纂环境法典奠定理论基础

编纂环境法典是几代环境法人的学术梦想，四十多年来，有关环境法典的学术研究一直继续，理想也在环境法治实践中不断丰满。从理论上讲，环境法体系化可以有两种路径：一是建立“基本法+单行法”的完整体系；二是法典化。由于种种原因，环境立法实践并未按照这个设想前行，但对环境法典的研究却从此开始，老一辈环境法学者多次提出中国应制定环境法典的理论主张。

1989年《环境保护法》修订前后，特别是1992年联合国环境与发展大会以后，面对中国环境资源类单行法数量日益增多的现实，围绕可持续发展战略在中国实施的法律路径，环境法学界展开《环境保护法》是否应继续修订甚至是否还有存在必要的争论。在这场争论中，有学者再次提出通过编纂环境法典方式解决现行立法体系性不强、分散立法等弊端的主张。2004年，教育部设立重点研究基地重大项目一《环境资源法典化基础研究》，鼓励学者对环境立法法典化进行系统性研究，该研究取得了丰富的成果。

2011年，全国人大常委会决定启动《环境保护法》的修订工作并明确修法的主要内容，为环境保护法的存废画上了句号。对于此次修法，学术界高度重视，不仅提出了众多的修法建议，而且有学者再次从编纂环境法典的角度，提出将《环境保护法》作为法典总则加以考虑，为今后编纂分则留下空间。2014年新修订的《环境保护法》，虽然没有明确作为环境法典总则的定位，但明确了其作为环境保护综合性法律的基础地位，为解决《环境保护法》和相关单行法的效力关系提供了依据，也为其后修订单行法建立了基本制度基础。

2017年，在中国法学会的指导和支持下，中国法学会环境资源法学研究会启动中国环境法典编纂研究系列重点项目，该项目由外国环境法典翻译出版、中国环境法典编纂基础理论研究、中国环境法典专家建议稿及立法理由说明研究三个子项目构成，有超过100名环境法学及相关学科的学者参与了该项目研究。迄今，该项目完成9个国家的环境法典翻译工作并提交法律出版社（已正式出版5部）；完成5部专著（均已提交法律出版社）；发表学术论文近三十篇；形成《中国环境法典草案专家建议初稿》及立法说明稿；等。

在长期的学术研究过程中，研究者高度重视与立法机关、执法机关和司法机关保持密切联系和良好的合作关系，始终关注环境法治实践中的新情况、新问题，充分听取各方面对环境法典编纂的意见建议。在大家的共同努力下，学术界与实务界已经达成环境法典编纂的“大共识”，主要表现在如下方面：

一是高度赞同迅速启动环境法典编纂工作。一致认为，在全面开启建设社会主义现代化强国新征程的关键时期，应通过法典编纂，贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，将十八大以来的生态文明体制改革成果予以固化，对构建现代环境治理体系的目标任务加以确认。

二是高度赞同采取“适度法典化”路径。一致认为，环境保护法具有不同于民法的领域法特征，不应照搬民法典编纂的体系化思路。生态环境保护不仅涉及多个传统法律领域，且因与科学技术发展水平密切联系而具有明显的不确定性。环境法典编纂，一方面应保证法典调整范围适度，对现行相关立法有所取舍，采取环境法典与单行法并行方式；另一方面应保证法典本身具有适度开放性，为今后将成熟的法律制度纳入法典留下空间。

三是高度赞同采用类型化、体系化立法技术，切实解决现行立法碎片化、矛盾冲突多等问题。一致认为，环境法典编纂，应高度关切人民群众对更高生态环境质量的新期盼，高度关注生态环境执法、环境资源司法过程中出现的各种问题，更好运用立法技术解决好人民群众生态环境权益保障问题，为生态环境执法和司法更加顺畅、更为便捷提供法律依据，有效提高生态环境执法、司法质量和效率。

四是高度赞同在立足中国国情基础上，既借鉴外国环境法典编纂经验教训，也传承中华民族优秀生态智慧和法律文化。一致认为，经过四十多年探索，中国走出了一条特色鲜明的生态文明建设法治道路，实践充分证明了中国特色的法治道路不仅走的通、而且很管用。与此同时，生态文明建设既是中国的、也是世界的，中国生态文明建设法治道路既是世界环境治理体系的重要组成部分，也是中国对全球环境治理应承担的大国责任。因此，编纂环境法典在立足中国国情、传承中华优秀文化的基础上，还必须注重借鉴世界各国的经验、吸取各国法典编纂的教训，采用国际通用语言，向世界贡献一部高水平环境法典。

这些“大共识”的形成，为环境法典编纂奠定了坚实的理论与实践基础。虽然目前还存在一些“小分歧”，但“大共识”为继续努力提供了共同的目标和方向，相信随着研究的不断深入，将会找到通向共识之路、达成更多新共识。

民法典的颁布实施，标志着中国进入“法典化时代”。民法典编纂工作的顺利完成，是贯彻习近平法治思想的生动实践，是坚守以人民为中心立法理念、依法保障人民权益的具体体现从理论上看，民法典编纂的重要经验，就是在继受德国民法典潘德克顿体系的同时，进行重大的体系创新、制度创新、价值理念创新，充分彰显了民法典的时代特征这些都是进行环境法典编纂时值得学习的好经验。但是，民法作为典型的私法，法律属性明确，不仅有成熟的概念范畴体系，而且有数百年的法典编纂历史，有不断演进的法典编纂模式。反观环境法，作为新兴法学领域，产生之初具有明显的“危机应对法”特征，目前正在向“风险预防法”转型的过程既无成熟的概念范畴体系，也无完全成熟的国外法典编纂经验，需要我们进行更多理论探索。在这样的情况下进行环境法典编纂，必须认真思考几个基础性问题：与民法典相比，环境法典编纂有哪些不同？基于这种不同，环境法典编纂应该如何选择价值目标和基础概念？在价值目标确定后，环境法典编纂是否可以完全照搬民法典编纂的技术路径？这些涉及环境法典编纂的基本定位问题，是环境法典的体系创新、制度创新、价值理念创新的前提，更直接关系到我们是否能够编纂一部具有中国特色、时代特色、实践特色的环境法典。

2021年全国人大常委会立法工作计划将环境法典编纂定位为“行政立法领域的法典编纂”，明确了环境法典不同于民法典的基本属性和法律关系性质。这一基本定位，为中国环境法典编纂确立目标、指明方向，具体的环境法典编纂工作应以此为“坐标”展开。

（一）深刻把握环境法典的逻辑体系与核心价值，厘清民法典与环境法典的关系

人类追求法典化的历史告诉我们：法典的框架结构并非立法者的任性或随意，而是在特定时代背景和历史条件下进行价值判断与理性设计的产物。古罗马时代，法学家在对市民社会进行充分观察的基础上，以人类社会早期的社会经济关系为调整对象，形成了以“自由”为核心价值的基本判断，创立了民法典最初的“人一物一诉讼”三分体系；法国民法典之所以继受罗马法体系，更多也是为了对抗中世纪的宗教与封建统治，高举“平等、自由、人权”大旗，促进资本主义生产关系的发展。近百年来，随着民法一般私权理论发展，特别是法律关系概念的创立，将人法分解为权利主体制度与家庭法，物法也依权利客体区分为物权法、债法与继承法，演变成为德国民法典体系编排中国民法典也是在继受德国民法典的基础上而进行的体系创新。

可见，“自由”始终是世界各国民法典所展现的核心价值。这一价值通过保障法典规则体系的内在统一与协调，使具体规范的演绎能够顺利推进：在主体维度，民法典假定了自由的人，这是被高度抽象而无个体差别的社会中的“平均人”。不问实际社会生活中的经济地位、资源禀赋等天然差异，他们在民法典上一律是“平等主体”；而在平等基础上因自由竞争引发的结果差异，民法典则保持中立，认可优胜劣汰规律。在行为维度，“自由”体现为民法典最大程度地保障个体的主观意愿。在总体上，以“意思自治”为原则，通过主观行动实现意愿；在具体规则中，则充分尊重和彰显所有权自由、合同自由、婚姻自由、遗嘱自由等。在后果维度，“自由”体现为责任自负。这是“自由人”的“自由行为”的必然要求，也是民事法律责任具有消极性、填平性的主要原因。民法的自由具有消极性，用于排除外来的不当干预，并不要求主体积极追求与实现自己的权利，不同于公法上要求公民积极参与各种共同体决策的积极自由。现代民法典的使命正在于，“在一个相互衔接的总体法律制度之中，追求民法本身的真正目标，那就是保障个人的自由，以及为合同自由和结社自由的行使、为保护所取得的权利以及为此种权利的行使、为财产自由和为人格发展领域的不可侵犯制定恰当的规则。”正是这种使命，决定了民法典以“民事权利”为核心范畴，围绕权利的确认、权利的行使、权利的保障构建框架体系。

中国民法典虽然进行了体系创新、制度创新、价值理念创新，特别是将“绿色发展”理念纳入民法典，在总则中规定了“绿色原则”并在物权编、合同编、侵权责任编中规定了专门的“绿色规则”，为世界呈现了一部“绿色民法典”。但是，中国民法典依然没有也不可能脱离“权利法”的本质，没有也不可能偏离保障市场经济正常运行必须具有的“主体平等”“意思自治”“责任自负”价值，其对“绿色规则”的创建，不可能也不应该超出民法的“射程”。

一方面，传统民法不受限制的自由已经带来了诸多极端的负面效果。基于自由，罔顾生态规律、漠视自然价值，经济至上以及狭隘的人本主义运动，不考虑自然资源配置中的环境成本，是造成当代环境问题的制度原因之一。横贯民法典的法律行为，使得民事主体在自由意志实施法律行为的外衣下，进行废弃物交易或资源使用权转让，造成污染和破坏生态环境的后果。个体“意思自治”的总和不仅可能严重危害公众生命健康、危及自身生存环境，而且可能导致一定区域的生态环境失衡、生存与发展的自然条件退化，加剧灾害风险和生态危机。鉴于包括生态环境保护在内的社会利益日益彰显，迫切需要改变民事主体自由放任的状况，对其进行一定的约束与限制。实际上，现代民法典已不可能独尊“自由”价值，必须顺应社会法理的要求，对自由的内容进行修正，使其受到公序良俗的限制。我国民法典正是在生态文明建设已成为治国理政总体战略的历史背景下，将“绿色发展”纳入法典编纂，通过发挥民法典的激励作用，解决节约资源、保护环境的内生动力问题。

另一方面，民法典中纳入“绿色规则”以不破坏或者冲击民法的基本价值和制度体系为前提，为环境法典编纂带来了机遇和挑战。民法介入调整涉及环境的法律关系至少需要满足两个条件：环境资源的生态价值可以通过经济价值化而成为具体利益，环境资源的生态功能及其服务价值可以成为法定的人格利益。这使得民法典无论如何“绿色化”，也必须坚守其核心价值，不能跨越环境要素以及生态系统不是民法中的“物”、环境侵权的原因二元性和后果双重性、生态环境保护需要以“风险预防”为原则等界限，只能在一定程度上“通过种种渠道在规则和价值上与其他法律良好地沟通在民法典编纂时，选择“普通法一特别法”模式处理民法与环境法的关系，既让民法的归民法、环境法的归环境法，也让民法具有绿色理念和规则体系、环境法能够运用私法手段和激励机制。在此意义上，民法典的成功为环境法典编纂不仅提供了工作经验，而且在制度体系上留下了“接口”，需要环境法典处理好公共利益保护与私法机制运用之间的关系，这也是对环境法典编纂工作的现实挑战。

（二）准确把握环境法的领域法特征，以可持续发展作为环境法典的基础概念与逻辑主线

“法典是每个时期法律制度文明的缩影和主要表征”，法典编纂首先必须确定最能代表这个时代制度文明和主要表征的基础概念和核心价值。民法典作为市场经济时代社会经济生活的基本规则，选择以“民事权利”为基础概念，以保障现代市场经济条件下的适度“自由”为核心价值，围绕民事权利的确认、行使和保障展开逻辑构建。但是，环境法作为新型法律，其调整对象是经由自然环境作用而产生的“人一自然环境一人”的关系，法律关系的内容包括传统的行政、民事、刑事、诉讼关系等多个方面，调整手段具有政策法律化、技术法律化的特征，是具有明显“跨界性”的领域性法律。从发生学上看，专门环境立法产生之初，以国家应承担环境保护职责、为人民提供优质的环境公共产品为基本共识点，建构了以行政监管制度为主的法律体系。经过四十多年的发展，虽然环境保护法的范围和内容乃至法律原则都在不断拓展，但其立足于生态系统整体性、以公法调整为主的法律体系性质没有变，其注重经济社会发展与环境保护相协调和“山水林田湖草沙”综合治理、基于自然生态系统规律的跨部门和跨地区统筹协调、基于生态系统服务功能的独立监管没有变。生态环境保护涉及的权益范围广泛，意味着不可能用一个独立的“权利”作为法典编纂的基础概念；国家所承担的为人民提供良好生态环境和生活环境基本职能，也决定了必须以国家战略的价值目标作为法典编纂的核心价值。

中国进入新时代，习近平生态文明思想直面人与自然发展不平衡、不能满足人民日益增长的生态环境需求的现实，提出要大力推进生态文明体制改革，以最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。2018年修订的《宪法》将“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”写入序言并与其它国家目标相互协同；同时，修改第89条，增加国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，中国迈入了“环境宪法”时代。在国际环境治理体系中，中国也正在发挥着越来越重要的作用。这些都对环境法典编纂提出了更高要求，需要确立一个可以作为环境法典编纂的统一的、根本的精神指引和原则性规范的基础概念，实现立法思维从分散化到系统整合的转变。这样一个概念，既能很好体现“人与自然和谐共生”的生态文明理念、保障“美丽中国”国家战略的实现；又能充分体现“共谋全球生态文明建设”的国际视野、为人类命运共同体贡献中国智慧和中国方案。综合考察国内、国际生态环境法治理论和实践，已经成为我国生态环境保护社会实践活动的法治基础和核心，且既为中国环境立法确定为立法目的和价值追求，也为国际社会提出并践行和多国环境法典作为立法价值目标的可持续发展，能够担当此任。

可持续发展具有多个维度，具有“神形皆备”“知行合一”的显著特征。从理论上看，可持续发展是认识论与方法论的统一体。其在尊重自然、顺应自然基础上实现人类可持续发展的根本态度，以及统筹人口、资源、环境三个向度，强调环境与发展综合决策的根本方法，既可以作为环境法典的精神内核，也可以成为构建环境法制度机制的方法指引，实现环境法典以习近平生态文明思想为指导，固化生态文明体制改革成果，将建设“美丽中国”国家战略转化为治理体系与治理能力。从实践上看，可持续发展是价值理性与工具理性的集合体。其在人与自然关系上拥有“共同的未来”的价值追求，以及针对世界经济、社会、环境的现实状况设定“千年目标”“世纪议程”的具体方式，可以使环境法典在以可持续发展为编纂目的的同时，遵循保障社会可持续、自然生态可持续、经济可持续规范体系的逻辑展开，既解决现行环境资源立法缺乏统一价值内核而出现的交叉重叠、矛盾冲突问题，也可以实现环境法知识体系的进一步逻辑化，提高立法质量、提升执法司法质效。可以说，可持续发展几乎是兼具环境法典基础概念和逻辑主线双重功能的不二选择。围绕可持续发展展开环境法规范的体系化，在基础层面可以确认国家生态文明建设所实现的可持续发展目的价值，形成一个体现可持续发展精神、对经济社会环境进行综合决策的法律体制机制。可持续发展的价值目标要求人类对于当代人、子孙后代乃至自然承担更广泛的责任，这就要求对法律和体制机制进行改革，强调法律更好体现共同的利益、保护充满健康与福利的环境，这是环境法典在对现行法律进行认真梳理基础上对法律结构进行必要改革、形成体系化制度的出发点；可持续发展内含的环境与发展综合决策方法要求政府承担提供生态环境公共产品的主要职责，同时形成广泛的社会动员机制，这就要求法律承担更多重构社会关系、塑造治理体系的功能，在突破部门利益、地方利益藩篱方面发挥更大作用，这是环境法典编纂以可持续发展为价值目标的必然要求。一方面，可持续发展可以成为凝聚环境法律关系并显著区别于其他领域法律关系的精神内核。另一方面，可持续发展也需要通过环境法律关系在国内实现其治理维度，促进经济、社会、环境的协调发展；在国际实现其引领功能，促进中国与世界的对话与交流。

1.更好贯彻落实习近平生态文明思想

从生态环境治理的角度看，习近平生态文明思想以人与自然是生命共同体为基础，将自然条件纳入生态合作治理框架，强调自然、市场、社会、政府相互嵌入，形成自然、市场、社会、政府四维合作治理方法，超越国际上生态中心主义、生态社会主义、生态市场主义、生态凯恩斯主义等理论局限，体现了更为先进的生态伦理、治理方式，是东方智慧对全球可持续发展的根本性贡献在国际范围内，可持续发展理论在二十一世纪也有很大的发展，在继续保持资源、经济、社会协调发展的核心理念基础上，更加强调可持续发展与环境保护脱钩，强调拓展可持续发展的时间、空间维度，强调市场、社会、政府的共同参与，其理论发展与中国的生态文明建设实践不仅“异曲同工”，而且是中国生态文明理论与实践走向世界的良好契合点。因此，将“可持续发展”作为环境法典编纂的基础概念和逻辑主线，可以在习近平总书记“人与自然是生命共同体”理念指引下，将“生态兴则文明兴”“生态环境是最普惠的民生福祉”“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草沙统筹治理”“共谋全球生态文明建设”的重要精神贯彻到环境法典中去。

2.能够固化生态文明体制改革成果

节约资源和保护环境是我国宪法确定的基本国策。1994年发布的《中国21世纪议程》明确提出了中国可持续发展的战略目标、战略重点和重大行动，制定了促进可持续发展的经济政策，参与国际环境与发展领域合作的原则立场和主要行动领域。当代中国，通过全面深化改革，正在构建“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明新体制，形成打通地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳的新格局；将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设总体布局，明确了贯通污染防治和生态保护，加强统一监管，坚决守住生态安全边界的新目标。将“可持续发展”作为环境法典编纂的基础概念和逻辑主线，可以将党的十八大以来生态文明体制改革的重要成果尤其是“大环保”格局和统筹协调体制机制加以固化，将中国在人与自然和谐共生的发展理念和实践方面走在世界前列的经验加以总结，既保证“美丽中国”战略目标的实现，也展现中国作为绿色发展的探路者、贡献者和引领者的大国担当。

3.有效促进生态环境法治体系的现代化

自1992年以来，我国制定和修订的环境与资源法律大多确立了“可持续发展”价值目标，实现了可持续发展的法律渊源化。2014年修订的《环境保护法》，将“可持续发展”纳入立法宗旨，其后修订的《大气污染防治法》《森林法》、新制定的《土壤污染防治法》等法律，也明确了促进经济社会可持续发展的立法宗旨。特别是2020年制定的《长江保护法》《生物安全法》更是充分体现了正确处理“保护与发展”“发展与安全”关系的新立法理念，代表着中国生态环境立法未来的发展趋势。将可持续发展作为环境法典编纂的基础概念和逻辑主线，可以加快推进生态文明法治体系价值统一、制度协同进程，实现“从行政规制法到多元共治法”“从要素管控法到生态治理法”“从单一保护法到综合施治法”的现代化转型。一方面，解决污染防治领域立法重复率高、矛盾冲突与空白并存的问题，实现污染防治法律制度的类型化、体系化；另一方面，根据宪法确立的建设“美丽中国”的国家战略，按照生态文明体制改革构建“大环保”格局、建立统筹协调新体制机制的要求，形成污染防治与自然生态保护一体谋划、限制污染和破坏生态环境行为与促进绿色低碳发展整体考虑的新型规则体系。既为构建新发展格局提供法治保障，也为中国实现“碳达峰、碳中和”国际承诺，在构建全球生态环境治理体系中贡献中国方案提供法治基础。

4.用好“世界通用法律语言”传播中国方案

习近平总书记指出，“可持续发展是破解当前全球性问题的‘金钥匙’，同构建人类命运共同体目标相近、理念相通，都将造福全人类、惠及全世界。”。1992年联合国环境与发展大会以来，“可持续发展”理念盛行于国际社会并且不断深化发展，其概念和主要内容不仅为多个国际法律文件所采用，同时也对各国环境立法发展产生了极大影响。上个世纪九十年代，不仅在世界上出现了多个国家纷纷制定或修订环境保护法以体现可持续发展理念的高潮，甚至可以说，是可持续发展“催生”了环境法法典化现象。在比较法意义上，世界上已经颁布或准备出台的环境法典，莫不与之有关。考察瑞典、德国、法国、爱沙尼亚、哈萨克斯坦、柬埔寨等国家的环境法典编纂历程，都可以发现“可持续发展”的基石性作用。例如，世界环境与发展大会以后，瑞典政府内阁表示致力于将瑞典转变成生态可持续国家，专门制定《瑞典环境法典》并以可持续发展为核心确定其立法目的、适用范围与基本原则等主体内容，形成了一个体现可持续发展精神的法律体系。再如，2012年柬埔寨政府决定启动环境治理改革，以促进环境可持续性并维护国家经济发展，随后决定制定环境法典，目前已经看到的《环境与自然资源法典草案》可以明显看到“可持续发展”的基础性作用。因此，以“可持续发展”作为环境立法领域法典编纂的基础性概念，使用生态环境保护的“世界通行语言”，不仅可以使环境法典成为中国对世界的贡献，在联合国《世界环境公约》谈判中更好展示中国立场、体现中国方案；而且可以使环境法典作为共谋全球生态文明建设的标志性成果，形成为他国所向往、可模仿、可借鉴的立法经验，引领世界生态文明法治建设。

传统意义上的法典编纂遵循理性主义指引，以完美不朽的结构体系为至高追求，随着现代法学理论的发展，对绝对理性主义的祛魅，法典编纂理念不断更新并与新兴法律领域的法典化发展产生交互影响，逐渐出现了实质性编纂与形式编纂的分化。实质编纂（Substantive Codification）与形式编纂（Formal Codification）各有优劣，学者们进行了深入研究并提出各种有针对性的方案。大多数学者同意以实质化编纂为目标，但同时也认为，从中国环境法治建设现状、环境管理体制、法典化技术以及环境法学理论研究基础等因素综合判断，编纂一部像《民法典》那样完整体系化、能够包含全部或绝大多数民事规范的实质性法典在实践中难以实现。因此，“适度法典化”的主张被提出并得到广泛认同。这是一种从实际出发，以务实性、适应性和灵活性相结合的态度所进行的法典编纂技术路径选择，是一种“法典法与单行法”并行的“适度法典化”模式。具体来讲，以编纂实质性“适度”环境法典实现立法内容的创新，保持环境法律体系的相对稳定性；同时，保留相关单行法，对于不完全属于环境保护的现行立法、正在制定或准备制定的单行法律、以及具有高度不确定性和安全风险大的复杂环境事务，以及时出台或更新单行法的方式进行适应性增删、修正，减少法典可能存在的僵化弊端。借鉴各国环境法典编纂的成功经验与教训，中国环境法典编纂的技术路径设想如下。

（一）以可持续发展为基础概念和价值目标，采取“总一分”结构编纂环境法典

中国进入生态文明时代，环境保护的内涵与外延已经有了新的拓展，“生态保护优先，绿色发展”的原则重新定义“发展与保护”的关系，对中国国家治理体系和治理能力现代化提出了全新的法治需求。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的要求，随着“大环保”格局形成以及与之相适应的生态文明体制改革和机制转型的完成，法典编纂应跨越现行生态环境保护法律分属行政法、经济法两个子体系的障碍，从立法技术上寻找统摄污染防治、自然资源保护、绿色低碳发展的方法路径。具体而言，可以借鉴各国环境法典编纂的成功经验，采用“总则一分编”模式，根据“可持续发展”的三个可持续基本内涵，顺次展开“源头控制一过程控制一结果控制”的法律关系思维逻辑。以民法典潘德克顿体系思维为基础，借助“提取公因式”方法进行创新，将环境法律体系中的共通性内容抽象为统摄全局的总则规范，将特殊性内容放入分则部分予以规定，由此所形成的总则编与分则各编之间的逻辑关系，既体现各编之间的关联性，也体现法典整体思路的连贯性。具体分为总则、污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展、生态环境责任五编。

总则以习近平总书记“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”的最严法治观为指引，明确法典的基本宗旨、基本原则、生态环境治理体系和基本法律制度，确立可持续发展的基本规范，为各分编提供理念基础和价值判断标准、建立统一的规范尺度，构建以可持续发展为目标的生态环境治理体系，塑造“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与”的共建、共享、共治生态文明建设新体制，促进自然、市场、社会、政府相互嵌入的合作共治新机制。

污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展三编根据“可持续发展”的基本逻辑展开。其中，污染防治编以控制环境污染、保障人群健康，促进社会可持续为目标，着重以环境要素污染和重点污染物控制为规制对象，以现行污染防治法为基础，针对污染防治领域出现的新情况、新问题，及时回应人民群众的关切和新期待，充分体现习近平总书记“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观。自然生态保护编以合理利用自然资源和保护生态环境，保障生态可持续为目标，着重以自然资源保护和生态功能保护为规制对象，将现行的自然资源立法和生态保护立法进行优化整合，贯彻落实习近平总书记“统筹推进山水林田湖草沙综合治理”的系统整体观，形成类型化、体系性保护制度，为当代人和后代留下发展的空间和基础条件。绿色低碳发展编以“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观为指引，以促进低碳发展、减污降碳为目标，着重以资源能源的节约利用、清洁生产、循环再生与综合利用为规制对象，将现行的能源立法和清洁生产、循环利用、综合利用立法进行优化整合，形成类型化、体系性保护制度，为实现“绿水青山”的价值转化和应对气候变化提供基本法律制度。

生态环境责任编既借鉴中国民法典编纂将侵权责任单独成编的经验，也根据生态环境保护救济机制比较特殊的实际情况，按照习近平总书记“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”的重要思想，以建立生态损害担责制度和机制为目标，梳理相关法律和生态文明体制改革文件，建立生态环境权益保障法律制度体系。

（二）妥善处理各种现行法律、政策、国际公约之间的关系

在“适度法典化”的基本构想下，不是将所有现行的环境保护相关立法都纳入法典编纂，而是采取“法典+单行法”的双法源格局。鉴于当前生态文明体制改革还在进行过程中，环境法律体系也在不断健全与完善，这意味着环境法典在确保自身体系稳定的同时需要高度重视对改革实践保持一定开放性。具体而言，通过整合现行环境法律规范的基本价值、共性原则，消除各单行法之间冲突和重叠的部分，形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系型环境法典；同时保留环境单行法用以规范处于复杂、变动状态的环境保护局部领域，对环境法典起到补充、完善和细化的作用，从而在一定程度上保持环境法典的灵活性。与此同时，环境法典编纂本身，除了要考虑环境领域立法的内部关系外，还必须妥善处理好与其他领域立法的关系。

在与现行生态环境领域立法的关系处理上，由总则确立生态环境法律体系的基本规则，各分编根据自身特点和法典编纂逻辑需求进行取舍，尽可能在现行有效立法上进行编纂，以减小立法难度。具体而言，污染防治编尽可能整合现有立法、补充相关空白（如新型污染物），实现完整的体系化，达到法典编纂完成后废止现行污染防治单行法的目标；自然生态保护编和绿色低碳发展编主要是整合现行法律中的生态服务功能保护、生物多样性保护、节能减碳增汇、可再生能源利用等相关法律制度，形成体系化、协同性制度安排，野生动物保护等专门保护生态服务功能与生物多样性的法律可以纳入法典，其他自然资源类法律应保留（如土地管理法、水法、森林法、草原法、矿产资源法、渔业法等）。此外，正在制定中或拟制定的相关法律（如自然保护地法、

国家公园法、湿地保护法、能源法、综合利用法等）则可以根据生态文明体制改革的要求，在法典中先予以原则规定，然后视情决定是否仍然需要制定单行法。

在法典编纂与生态文明体制改革政策文件和改革实践经验的关系处理上，应尽可能地将政策文件确立的重大改革目标、重点改革任务等顶层设计在法典中固定下来；对于改革过程中形成的、经过实践证明有效的执法司法经验，应及时总结提炼，在法典中予以体现。但需要特别注意法典编纂的技术要求，实现政治立场向法学理论、政策话语向法律话语、实践逻辑向法律逻辑的转化，避免简单地将政策“直译”成法律，影响法典的立法质量和可实施性。

在不同类型制度供给上，应注意行政主导型制度与社会可参与的共治型制度、司法可操作的裁判型制度的关系处理。按照构建现代环境治理体系的目标任务，在保持行政规制为主的基础上，加大市场机制、社会参与机制的构建力度，加大司法裁判制度的供给力度，以保证法典的可实施性与可操作性。

在环境法典与其他法典、法律的关系处理上，应以相关制度有机衔接为目标，建立与民法典、刑法、行政法、经济法、诉讼法相关制度的有机联系。尤其是注意环境法典与民法典绿色规则体系、刑法有关环境资源犯罪规则、公益诉讼和生态损害赔偿诉讼制度的不同性质定位、规范重点，设计出既能充分发挥各相关法律的独特功能、又能与环境法典协同配合进而形成生态环境保护合力的相关制度体系。

在涉及国际公约、条约实施以及我国倡导的国际生态治理规则的法律制度设计上（如海洋污染防治、生物多样性保护、湿地保护、应对气候变化、共建“绿色一带一路”等），应按照国际法实施的基本原则加以处理。

关于环境法典编纂条件及其基本定位研究，回答的是环境法典编纂是否可以启动及其如何启动的基本问题，对于环境法典编纂具有基础性。我深知，目前的研究也还是初步的、宏观的。如果说，环境法典编纂研究是编纂环境法典的必由之路；那么，我们才刚刚出发。本文中的一些初步设想还需要经过更加深入、更加广泛的论证，在这个长期艰苦的过程中，有迂回、有后退甚至有颠覆都很正常。我也深知，科学论证、理性交流是在法典编纂过程中不断深化认识、凝聚共识的不二法门，只有在不断的相互交流、自我否定过程中，才有可能实现环境法典编纂的目标。