党内法规制度建设自中国共产党成立时即已开始，至今已历经百年。“党内法规”概念于党的扩大的六届六中全会上正式提出，至今已逾八十年。这期间，对于党内法规的定位并非一成不变，而是经历了一个不断深化拓展的过程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将党内法规制度建设置于政治、法治、治党、治国、治理的宏阔视野中加以定位，并生动体现在习近平法治思想蕴含的诸多“金句”之中：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用”……这一系列精辟论述，连同党的十八大以来党内法规制度建设取得的重大成果，都充分表明：“党内法规”是习近平法治思想彰显原创性、时代性以及中国特色的重要范畴、醒目标志，并呈现多面相的重大定位。

　　权威概念定位

　　关于党内法规的内涵、外延，很长一段时期并不十分明确。直到首部被称为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》于1990年出台，党内法规概念才有了明确界定。2012年5月印发的《中国共产党党内法规制定条例》对上述定义进行了修订。2019年9月印发的《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规的定义进一步完善为：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”这是当前要素最齐全的关于“党内法规”概念的权威界定。相较于以往，这一定义在党内法规制定主体要素、内容要素、形式要素、属性要素方面都有不同程度的修改完善，并增加了本质要素和保障要素的内容。

　　其中，内容要素、形式要素方面的规定特别突出地体现了“党内法规”概念定位的重大发展变化。一是旗帜鲜明地将“党的领导活动”纳入党内法规规范的范畴。由此明确，党内法规绝不仅仅是规定“党内的事”，相当一部分要规定“党的事”。“党的事”半径到哪里，党内法规规范的半径就要延伸到哪里。对此，习近平总书记深刻指出，我们党是最高政治力量，党是领导一切的，总揽全局、协调各方，这就决定党内法规制度建设必然要涵盖党的领导和党的建设的各个方面。二是明确规定党内法规属于专门规章制度，并针对制定党内法规的事项作了专属性规定：“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织纪律处理的，只能由党内法规作出规定。”这是确保党内法规与党内规范性文件各安其位、各守本分的重要制度设计。以往的权威界定都将党内法规作为（各类）党内规章制度的总称，使得党内法规与党内规范性文件在相当大程度上“难分难解”。此次对党内法规概念的定位充分凸显了党内法规在党的规章制度中规范化程度最高的特征，为有力扭转历史形成的“文件造规”现象、确保党内法规和规范性文件不错位不掣肘，提供了重要制度保障。

　　基本功能定位

　　党内法规从建党之初着眼于保证组织严密拓展至推动思想统一，从规范党员行为拓展至保持党性纯洁，从单纯的纪律性要求拓展至工作活动的标准化、规范化，从规范政治、军事行动拓展至各领域各方面业务工作，从党的政治纪律、组织纪律拓展至党的廉洁纪律、工作纪律、群众纪律、生活纪律等各项纪律，从组织纪律性要求拓展至作风要求，从规范党的自身建设活动拓展至党的领导活动，从规范党员干部拓展至防止党员领导干部的亲属“借权谋私”，直至党的十九大提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，党内法规的调整范围不仅囊括党的工作活动所涉领域，而且延伸至党组织和党员领导干部的影响力所及范围。

　　“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”在党组织和党员所应遵循的各类法度中，党内法规重在创设党组织职权职责、党员义务权利、针对违规违纪行为的处分处理。相较国家法律侧重于划出底线，党内法规是在国家法律之上进行“二次调整”，对党组织和党员提出更高标准更严要求。进一步而言，从公民到普通党员、党外普通干部、党外领导干部、党员领导干部等因身份变化而要遵循的规则相应增多。在制度治党的诸多制度中，居于脊梁地位、发挥中坚作用的是党内法规，党内法规是管党治党的重要依据。这也决定了制度治党的重点就是依规治党。

　　执政功能定位

　　政治属性是党内法规的第一属性。党内法规姓“党”，体现的是党的统一意志，反映的是党的政治立场、政治方向、政治原则、政治道路，必然具有鲜明而独特的政治属性。党内法规的制定和实施要紧紧围绕加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，既回应加强党的自身建设需要从而体现“自律性”，又要回应保障党的领导和执政活动需要从而体现“执政性”。

　　作为长期执政的执政党，中国共产党制定的党内法规的一个最独特的属性就是执政性。党通过制定和实施用以加强和改善党的领导和执政活动的法规制度，调整党的组织与人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体、国有企业事业单位、军队等形成的领导与被领导关系，既支持它们依法依章程履行职能、开展工作，又保证党的理论路线方针政策和党的决策部署得到贯彻落实。诸如规定党的领导体制和执政方式，规范党的组织领导决策行为，规范党管干部、党管人才、党管意识形态等工作，规定党组的设立和运行等方面，都主要通过党内法规实现。就此而言，在中国特色社会主义民主政治体制下，党内法规是党治国理政的重要依据，是坚持依法执政的重要遵循，是中国特色社会主义法治规范的重要形态。

　　法治保障定位

　　习近平总书记强调，党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。而推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。为此，既要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，也要通过进一步健全党内法规制度，特别是健全完善党的领导法规板块，不断完善党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法制度，确保党对全面依法治国的领导更加坚强有力。

　　领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键，在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。党内法规在制约权力行使方面，发挥着国家法律不可替代的独特作用。领导干部不要当法盲，也不要当党规盲。在中国，能够约束中国共产党的只能是中国共产党自己。唯有运用党内法规把党要管党、全面从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守宪法法律，进而引领全体公民尊法学法守法用法，才能为建设中国特色社会主义法治国家提供坚强有力的保障。

　　治理密码定位

　　习近平总书记指出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。我国是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相配套。我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。建设中国特色社会主义法治体系是全面依法治国的总目标和总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。中国特色社会主义法治体系是习近平法治思想具有原创性、时代性的标识概念，是习近平法治思想作为马克思主义法治理论中国化新发展新飞跃的重要体现。将党内法规体系纳入法治体系，是我国法治与西方资本主义法治根本不同的一个识别标志。

　　党的十八届四中全会、十九届四中全会在部署推进法治体系建设和国家治理体系建设时，都从政治保证和重要保障意义上，将加强党内法规制度建设、形成完善的党内法规体系确定为一项重要任务。如果说法治体系是国家治理体系的骨干工程，那么党内法规就属于骨干制度。党的十八大以来，党内法规制度建设始终紧紧围绕党领导人民实现中华民族伟大复兴这个中心主题展开，形成了以维护政治大局为“纲”、以坚持党的领导与加强党的建设为“目”的一纲二目制度保障格局，党规之治成为“中国之治”的一个独特治理密码。

　　（作者系中国法学会党内法规研究中心主任、研究员，中国法学会研究部二级巡视员，中国法学法治研究所副所长）