黄文艺：论党法关系的规范性原理

党法关系，即政党和法治的关系，并非是中国或者社会主义国家所特有的问题，而是一个具有普遍意义的现代性议题。从英国、美国、法国等现代化先行国家情况来看，现代政党和现代民主、现代法治之间具有密切的共生关系。例如，在1688年英国光荣革命中，英国历史上（也是世界历史上）两个最早的政党—辉格党和托利党联手发动了推翻詹姆士二世国家统治的非暴力政变。这场革命所诞生的《权利法案》，确立了议会至上的原则，限制了国王权力，在英国民主法治发展史上具有里程碑意义。

由于立法、执法、司法职能由国家机关承担，因此党法关系的最重要方面，就是政党和国家机关的关系。在现代民主法治体制下，这一关系主要体现为，执政党通过何种渠道或方式合法地控制国家机关，从而主导立法、执法、司法活动。即使是在党政关系较为松散的西方国家，执政党为了掌控法治建设主导权，都要以间接或直接的方式控制国家立法、执法、司法机关。“民主制中政党政府的出现，使政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响，而且（至少在有的时候）还能影响到司法机构”。中国宪法以根本大法的形式确立了中国共产党的领导地位，中国共产党和国家政权的关系十分紧密，坚持中国共产党对法治建设的领导构成了党法关系的基础性原理。从中外法治实践来看，执政党和国家机关的关系可以区分为外部领导、内部执政、党政机构融合三种模式，体现了执政党从外部到内部、从间接到直接、从分到合主导国家法治建设的政治格局。这三种模式实际上就是构建现代政党和国家机关关系的三项规范性原理。

　　在现代政党政治下，任何一项重要法律的制定都会受到政党政治的深刻影响，往往是不同政党及其政策相互博弈的结果。其中，执政党由于拥有主导立法议程的优势，因而其经济的、政治的、社会的、文化的、环境的政策必然给国家法律打下深刻烙印。西方法学家亦认识到法律背后的政策影响。德国比较法学家茨格威特、克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出：“这绝不是说西方法律体系中法律‘不受政策的影响’。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。”这里所说的政策，既包括国家政策，也包括执政党的政策。

　　在当代中国法治理论和实践中，中国共产党的政策和国家法律的关系一直是重点议题。在长期的法治实践中，历史上曾出现过重政策轻法律、用政策取代法律的偏向，当前又存在忽视或否定政策、甚至试图把政策从法治场域中驱逐出去的偏向。这两种偏向实际上都是把党的政策和国家法律割裂开来、对立起来理解，要么认为党的政策高于国家法律，国家法律必须服从党的政策，要么认为实行法治就只能讲国家法律，不能讲党的政策。对此，习近平总书记指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”从中外法治实践看，政党政策和国家法律的关系的规范性原理可概括为互相作用、互相转化、互相补充三个方面。

　　（一）互相作用

　　政党政策和国家法律的互动是双向的，既包括政党政策对国家法律的作用，又包括国家法律对政党政策的作用。在我国，首要的方面是中国共产党政策对国家法律的作用。党的政策是国家法律的先导和指引，对国家立法、执法、司法、普法活动具有重要的指导作用。党的政策对国家法治建设的指引作用，不仅体现在党的经济社会发展政策上，更体现在党的法治工作政策上。党在领导法治建设的长期实践中，在立法、执法、司法、普法等领域确立了一系列方针政策，形成了相对独立的“法律政策”现象。从法治建设实践看，这些政策对法治发展方向和实际成效具有决定性影响。例如，我国严格控制和减少死刑适用的刑事政策，指引我国刑事立法逐步减少死刑罪名。正是在这一政策引领下，2011年刑法修正案八和2015年刑法修正案九先后废除了22种犯罪的死刑规定，使刑法规定的死刑罪名从68个减至46个。习近平总书记在2019年全国公安工作会议上明确提出了执法工作新政策：“把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的和执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果和社会效果。”这一新政策将引领执法工作进一步提升质量、效率和公信力。

　　另一方面，国家法律对党的政策变化亦有推动作用。党的十八大以来，全面依法治国的深入推进，推动了党的监督执纪问责政策的深刻变迁，诸如“执纪执法贯通”“监察与司法衔接”“权责一致、错责相当”等。

　　（二）互相转化

　　政策和法律之间的相互转化，是现代国家治理的常态性景观。西方学者早已观察到这种动向，将政策因素纳入到法治视野之中。德沃金将政策视为同规则、原则相并列的法的要素。昂格尔在分析现代西方法律发展趋势时指出，资本主义社会进入福利国家后，法律推理模式从形式主义推理向目的性或政策导向的推理转变。在我国，把中国共产党的政策转化为国家法律内容，是中国立法最为显著的特征之一。据有的学者的统计，在我国现行有效的270余部法律里面，有80余部法律中的250多个条款直接有国家政策条款，包括产业政策、税收政策、价格政策、就业政策、财政政策、社会保险政策、计划生育政策、国家货币政策、外汇管制政策、自由贸易政策、文化政策、体育政策、文物政策、航运政策、教育政策等几乎所有政策类型。正是经过立法持续不断的确认，大量法律之外的政策已经转化为法律之内的政策。

　　另一方面，在当今法治时代，法律理念、精神和原则越来越多地写进政党的决定文件中，转化为政党执政治国的政策。进入新时代，中国共产党更加注重把全面依法治国的新理念新思想转化为管党治党、治国理政的基本政策。例如，面对资本野蛮生长、无序扩张问题，2021年中央经济工作会议明确提出了资本监管的新政策，即“要为资本设置‘红绿灯’，依法加强对资本的有效监管”。这一新政策就是法治理念的体现。

　　（三）互相补充

　　政策和法律作为现代国家治理不可或缺的两种手段，既各有所长，亦各有所短。政策更具有宏观性、指导性、灵活性，能及时应对经济社会发展中出现的新问题新情况。法律更具有普遍性、明晰性、稳定性，更适合于调整相对稳定、相对成熟的社会关系。党的十八届四中全会提出，“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。”例如，在重要改革举措的试点上，在重大利益格局的调整上，可充分发挥政策的机动和灵活探索作用。当改革积累的成功经验需要普遍推广时，改革所理顺的利益关系需要固化定型时，就要及时发挥法律的确认和实施作用。

　　此外，党的政策在法律适用上可以补充现行法律之不足。一是法律漏洞填补功能。“法律的阳光也有照不到的阴暗角落”。任何国家的法律规则都不可能完美无缺，必然存在这样或那样的漏洞。长期以来，我国形成了一种“有法律依法律，无法律依政策”的治理传统。面对法律空白和盲点，执法司法机关可以通过援引政策来处理案件。二是法律解释功能。我国法律解释的一项基本要求是，“要以党和国家政策为指导，发挥中国特色社会主义法治的优势。”在解释法律时，坚持以实践证明正确的党的政策为依据，既能够确保法律解释更符合时代精神和社会需要，产生更好的法律效果和社会效果，还可以起到限制自由裁量权的作用，防止执法司法权的滥用。

　　在社会主义国家，执政党党规不只是政党内部规范，作用力不限于党内事务领域，往往穿透到国法所支配的国家事务和社会事务领域。在我国，中国共产党作为世界上最大的执政党，在长期的治党和执政过程中逐步创建了一个由3000多部法规所构成的比较完善的党内法规体系。“这在世界上是独一无二的，彰显出中国共产党作为世界上最大的政党具有的大党的气派、大党的智慧、大党的治理之道。”党规不仅是党管党治党的主要依据，也是党治国理政的基本遵循，被纳入到国家法治体系之中。因此，党规与国法的关联性更为密切，不仅在调整事务上交界交壤，而且在规范内容上交叉交织。正确处理好党规与国法这两类规范的关系，是中国共产党治国理政所面临的重大课题。如果二者关系处理好了，做到相辅相成、相得益彰，就能起到共建法治、共襄伟业的效果。如果二者关系处理不好，出现互相混淆、互相替代甚至互相抵牾，则会严重影响法治现代化和国家治理现代化。在百年党史上，对于党规与国法的关系，经历了从不加区分甚至机械对立的认识转变为寻求相辅相成的历史过程。党的十八大以来，党中央在推动党内法规制度建设迈上快车道的过程中，对如何处理党规与国法的关系提出了一系列指导原则和操作标准，推动两类规范相互促进、共同发展。这些指导原则和操作标准可概括为以下三条规范性原理。

　　（一）合理分工

　　这一原理所回应和解决的问题是，如何清晰地划定党规和国法的楚河汉界，防止两类规范错位越位。从近年来的理论认识和实践经验来看，可把党规和国法的划界标准概括为事务标准和主体标准。

　　事务标准是学术界普遍承认的区分党规和国法调整范围的基础性标准。按照这一标准，党规调整党务，国法调整国务。中央党规文件对党内法规调整事项的规定体现了党规只管党务的原则。例如，《党内法规制定条例》第3条规定，党内法规“规范党的领导和党的建设活动”。第4条列出的制定党内法规的4类事项，均属于党务范畴。《关于加强党内法规制度建设的意见》把党内法规制度体系分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块，实际上也是把党务划分为党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障等4个方面。如果涉及到国务，不宜由党规作出具体规定，而应由国法加以调整，党规可做援引性规定。例如，对于党员违法行为的责任追究，党规不能规定具体的违法情形和法律责任，只能原则性规定“涉嫌违法犯罪的，按照国家有关法律规定处理。”

　　主体标准是与事务标准有密切联系的更具识别性、操作性意义的标准。依据这一标准，党规以党组织和党员为规制对象，国法以各类政治和社会主体为规制对象。受此影响，党规一般只设定党组织的职权职责、党员的义务权利及其违反党规的纪律处分。在涉及党政关系、党党关系、党群关系时，党规通常不对国家机构、民主党派、社会主体设定义务责任，而只对党组织和党员提出要求。例如，《关于加强政党协商的实施意见》作为一部规范中国共产党同民主党派关系的党规，主要规定了从中共中央到地方各级党委开展政党协商的职责任务。当党组织的设立及其活动需要有关政治和社会主体履行支持配合义务时，通常应由国法明确有关政治和社会主体的法定义务。例如，《公司法》第19条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”另一方面，国法虽然广泛调整各类政治和社会主体的行为，可以就政党活动进行必要规制，但通常要尊重政党的自治权，并不过多干涉政党内部事务，主要以宪法和法律形式明确中国共产党的领导地位，赋予党组织在各类组织中设立和开展活动的合法性。

　　值得指出的是，对于中国治理实践中存在的大量党政机构融合事项，如果强行将其拆分为两类事项或两类主体，分别制定党规、国法，不仅会浪费党政立法资源，还有可能出现党规国法不同步不衔接问题。党政联合发文是规避这些风险的最优选择，由此催生了一类兼具党规国法双重属性的新法源，本文称之为“混合性法规”。党的十八大以来，随着党的领导全面加强，党政联合发文呈井喷式增长，混合性法规数量越来越多。无论是《党内法规制定条例》，还是《立法法》，都未确认其名分和地位，产生了信息公开、司法审查等法律适用困境。今后，应通过修改《党内法规制定条例》《立法法》，推动混合性法规“入规”“入法”，从而破解法律适用困境。对影响公民、法人或其他组织合法权益的混合性法规，应允许相对人运用法律救济机制维护自身合法权益。

　　（二）衔接协调

　　这一原理所回应和解决的问题是，如何推进党规和国法无缝衔接，防止两类规范脱节断档或交叉重复。习近平总书记明确提出了这一原理：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”这一原理建立在学者提出的“二次调整”法理基础之上，即“党内法规是在国家法的第一次调整之后又作第二次调整”。国法是对包括中国共产党在内的所有政治和社会主体的行为的普遍性调整（第一次调整），党规是在国家法律的基础上对中国共产党党组织和党员的行为的特殊性调整（第二次调整）。从二次调整的逻辑看，国法在先、党规在后，党规应同国法对标对表。这一原理也有宪法和党章依据。宪法序言规定，各政党“都必须以宪法为根本活动准则”。党章总纲规定，“党必须在宪法和法律范围内活动。”

　　党规同国法的衔接协调是全方位的，可分为实体协调和程序衔接两方面。其中，实体协调，是指在同类或相关事项上，党规规定应同国法规定相吻合。

　　一是同类事项规定不抵触。当党规和国法对同类事项作出规定时，党规规定不能同国法规定发生冲突，以免让执行者无所适从。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》等干部管理党规与《公务员法》《法官法》《检察官法》等公职人员管理法律，都调整国家机关选人用人管人问题。党规在领导干部任职条件、晋升年限等方面的规定，应注意同国法的相关规定保持一致，不能作出冲突性规定。

　　二是相关组织赋权不重合。党规关于党组织领导权的赋权规定，不能与国法对国家机构、企业、事业单位等主体的行政管理权、经营管理权的赋权规定相重合。否则，不仅容易导致党政、党企等关系紧张，还会出现以党规取代或架空国法的问题。在这方面，应坚持前述的宏观领导原理，将党组织的领导权定位为把方向、管全局、议大事。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》将国有企业党委（党组）的领导职责定位为“把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”，以防止党组织取代股东会、董事会、监事会、经理层。由于总体上遵循了宏观领导原理，党的十八大以来制定的党的组织法规在普遍强化党组织领导权的同时，避免了同国法赋权规定相重合。

　　三是人员行为标准不趋同。一名共产党员可能同时兼有公民、公职人员等多重身份，必须同时遵从党规、国法的相关约束性规定。“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”就立规而言，党规关于党员行为的纪律底线，不能同国法关于公民、公职人员行为的法律底线混同。习近平总书记指出：“把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，最后造成的结果就是‘违纪只是小节、违法才处理’，‘要么是好同志、要么是阶下囚’的不良后果。”解决这一问题的原则是党规严于国法。这一原则的法理正当性在于政党自治原理。政党可对党员订立契约，设定高于法律标准的纪律标准，自愿加入政党就意味着入约守约。从世界政党法治看，党规严于国法是普遍通行原则。中国共产党是先锋队，共产党员是先进分子，理应遵从比普通公民更高更严的行为规矩。

　　程序衔接，是指在前后关联的程序安排上，党规规定应同国法规定相对接，确保党组织工作程序和国家机关工作程序相贯通。在不少领域，党法所规制的党组织工作程序和国法所规制的国家机关工作程序存在时空上的前后连接关系。例如，在公职人员的选任过程中，党组织的考察、提名程序与国家机关的选举、任命程序前后相连。在党员干部的违纪违法问题处理过程中，纪委的执纪程序、监察机关的执法程序和司法机关的司法程序前后相续。在这两类程序中，党组织工作程序在前，往往具有实质性、决定性意义。国家机关工作程序在后，具有公开性、透明性特点，必须接受公众的监督和评判。只有当党规所规定的程序和国法所规定的程序在标准上前后一致，在机制上前后贯通，才能确保党组织的决定顺利通过法定程序得以贯彻，并经得起法律检验和公众评判。

　　（三）相辅相成

　　这一原理所回应和解决的问题是，如何增强党规和国法之间的良性互动，促进两类规范互补共荣。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”

　　一是内容上相互补充。党规和国法都遵循大致相同的法治原理，但在旨趣和取向上又互有差异、互为补充。择其要者，有以下三个方面。第一，党规和国法均坚持权利和义务相统一的原理，但二者各有侧重。党规对党组织和党员行为的调整更体现义务重心的逻辑，而国法对普通公民行为的调整更体现权利本位的逻辑。党章和宪法关于党员和公民的权利义务规定体现了这两种不同的逻辑。党章关于党员义务权利的规定，历来是先义务后权利。除1975年宪法外，宪法关于公民基本权利义务的规定，历来是先权利后义务。第二，党规和国法均坚持治身和治心相统一，但二者方式有别。党规往往直接指向党员的思想观念，明确设定思想道德标准。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对党员提出了大量思想信念准则，诸如对马克思主义的信仰、对社会主义和共产主义的信念，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，对党忠诚老实、光明磊落，站稳群众立场、增进群众感情等。国法通常不以公民的内心观念为调整对象，主要是通过对外在行为的约束来影响人们的内心动机。第三，党规和国法均坚持明底线和立高线相结合，但二者路径有异。对党组织和党员，党规既明确划定纪律底线标准，又直接确立高线行为标准。例如，《中国共产党廉洁自律准则》提出了先公后私、克己奉公、吃苦在前、享受在后、甘于奉献等高线标准。对普通公民，国法重在明确行为底线标准，通常并不提出高线道德要求，但国法通过对失德败德行为的惩戒和对义行善举的保护，会起到激励人们崇德向善的功效。

　　二是功能上相互保障。党规和国法在功能上具有互相借力、互相支撑、互相强化的特点。邓小平同志曾指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”从实践来看，党规和国法的相互保障在多个层面体现出来。第一，在公权力约束上，党规和国法双管齐下，把公权力关进制度的笼子里，形成了一张严密的制度之网。在当代中国，党的领导权和执政权是最为重要的公权力。对党的领导权和执政权的约束，国法只起有限作用，主要依靠党规，特别是党的领导法规。只有党规和国法在制度上无缝对接，才能编织起一张全方位制约和监督公权力的天罗地网。第二，在人民权利保障上，党规和国法同向发力，把人民至上转化为党政干部的内心信念和行为规矩，让人民权利得到更充分的尊重和保障。党规既从鼓励教育的角度引导党员干部增强亲民、爱民、忧民、为民的内心情感，又从问责惩戒的角度引导党员干部不做侵犯人民权利的行为。这样，党规就在保障国法所确立的人民权利的落地落实上起到强有力的加持提升作用。

　　三是机制上相互贯通。党规和国法的运行操作机制应当互联互通，更好携手共进。这种贯通机制，应当贯穿于决策统筹、执法执规、一体监督、完善救济和普法宣纪的全过程。这包括：第一，建立健全党规国法决策统筹机制。中央全面依法治国委员会和省级党委全面依法治省（区、市）委员会，对党规和国法规划、制定、实施、监督等重大事项进行统一决策、统一部署，确保二者同步推进、协调发展。第二，建立健全立规立法联动机制。建立党规和国法制定规划计划编制联动机制，确立党规和国法清理联动机制，实行党规和国法规范性文件备案审查联动机制，切实维护国家法治统一。第三，建立健全执规执法一体机制。对于党规国法规定的共同或关联事项，党政系统可组建联合执行机制，提高执规执法效率，避免多头或重复执规执法。第四，建立健全宣规普法共振机制。坚持谁执规、谁宣规和谁执法、谁普法相统一，推动党规宣传机制和国法普及机制相对接，让党员干部更好遵规守法。