摘要 :  宪法是国家主权最集中、最权威的法律体现和表达，是国家的根本大法，是国家所有法律的渊源。香港和澳门两部特别行政区基本法根据国家宪法而制定，宪法是母法，基本法是子法。先有宪法，再有基本法，再有特别行政区。基本法是根据宪法规定的“一国两制”精神和港澳实际情况对国家宪制的发展完善，是中国宪制特殊的组成部分。回归以后的港澳，基本法有规定的，按照基本法办事;基本法没有规定的，适用国家宪法。

　　编者按：1999年12月20日，澳门回归祖国怀抱，“一国两制”继香港之后再次在澳门落地成真，澳门基本法在澳门地区正式实施。值此澳门回归20周年之际，针对澳门基本法实施情况，澳门特区政制发展，本刊组织专题从“一国两制”构想的政治实践效果，港澳基本法实施的现状、问题和完善等角度，进行深入探讨，以期助益于港澳特别行政区制度的持续发展和切实运行，促进港澳地区的长期繁荣稳定。

　　一、基本法是对国家宪法的发展完善

　　回归前香港的宪制秩序以英国宪法为核心，在英国宪法架构之下，英国国王用王室特权立法的形式为香港制定了宪制文件，即《英皇制诰》和《皇室训令》，这两个宪制文件在英国管治香港的155年中(1842—1997)，经历过20多次的修改补充，在1997年香港回归前不久还在继续修改。回归前澳门的宪制秩序毫无疑问以葡国宪法为基础和核心，在此前提下，葡国为澳门制定了《澳门组织章程》作为澳门本地最高宪制性法律规范。

　　宪法是国家主权最集中、最权威的法律体现和表达。一个国家、一个主权、一部宪法是各国通例。在港澳回归以前，我国宪法已经产生，一方面规定了国家主体实行的社会主义制度，另一方面肯定了“一国两制”的方针政策，尽管文字上我国宪法没有“一国两制”的表述，但是第三十一条规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”实际上体现了“一国两制”的原则精神，但是宪法本身不可能对“一国两制”进行展开表述，这有待制定一部具体的法律完成宪法未完成的使命。

　　国家恢复对香港、澳门行使主权，我国宪法必然在香港、澳门地区适用，对香港、澳门产生政治和法律约束力。运用“一国两制”实现香港、澳门的和平回归，回归后继续在“一国两制”框架下对港澳地区行使国家主权、实施全面管治以及处理中央与特区关系，也就是说，我国宪法如何在实行“一国两制”的港澳地区适用，就成为我国一个特殊复杂的宪法和法哲学问题。

　　根据“一国两制”的构想，港澳地区回归后保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变，国家承诺制定专门法律即基本法来肯定这种特殊的宪制安排。全国人大制定基本法本身，就是根据宪法授权和“一国两制”原则精神对特别行政区制度的具体规划和展开，是将“两制”予以法律化的体现，是对国家宪法主体内容(即社会主义制度有关规定)的重要补充和发展完善。

　　因此，港澳两部基本法是为了适应国家统一的需要，按照“一国两制”原则精神和香港、澳门的实际情况对国家宪制进行的补充发展，是我国宪法与时俱进、不断自我发展完善的表现。宪法是母法，基本法是子法。先有宪法，再有基本法，再有香港、澳门特别行政区，这是客观的逻辑顺序。回归后香港、澳门特别行政区的宪制秩序必然以国家宪法和基本法为基础和根基。

　　我国现行宪法1982年生效以来，有两个方面的重大发展完善。一是为了改革开放和国家治理现代化的需要，五次修改宪法有关条款，产生了52条宪法修正案;二是为了适应港澳回归、重新纳入国家治理体系的需要，制定了两部基本法。这些都是我国宪法在保持稳定性、连续性前提下，适应改革开放和国家统一的需要，与时俱进、不断发展完善的生动体现，说明中国宪法是既具有稳定性、连续性又充满生机活力的鲜活的宪法。

　　这里有一个问题，就是法律能否补充和发展宪法;具体而言，就是基本法作为国家的基本法律，其位阶低于宪法，能否补充和发展宪法。我们知道，当出现宪法没有规定的事情，或者只有原则性规定、没有具体规定的事情，必须发展完善乃至修改宪法。宪法发展主要有四种形式，即修宪、释宪、制定新的法律和形成新的宪制惯例(判例)。立法机关制定新的宪法性法律是常见的发展完善宪法的重要方式，在各国并不罕见。但这有一个前提，即这样的法律必须接受合宪性审查，不得违反宪法，这样才能够成为宪法的组成部分。两部基本法都接受并通过了合宪性审查。1990年4月4日，第七届全国人大通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港特别行政区基本法》规定，不在香港实行社会主义制度和政策，保持原有资本主义制度和生活方式五十年不变，这明显违反中国宪法关于社会主义制度的规定。香港社会因此担心将来《香港特别行政区基本法》有可能被提起合宪性(违宪)审查，并有可能被宣布违宪而被撤销。鉴于此，第七届全国人大在通过《香港特别行政区基本法》的同时，通过了一个“决定”，从而解决了《香港特别行政区基本法》是否合宪的问题。该“决定”全文如下：“第七届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，包括附件一：《香港特别行政区行政长官的产生办法》，附件二：《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，附件三：《在香港特别行政区实施的全国性法律》，以及香港特别行政区区旗和区徽图案。《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：‘国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。’香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》自1997年7月1日起实施。”

　　该“决定”肯定了《香港特别行政区基本法》是“根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的”，因此“是符合宪法的”。这实际上就是对基本法的合宪性审查，即全国人大在通过《香港特别行政区基本法》的同时，对它进行了合宪审查。全国人大在审查后认为基本法是合乎我国宪法的，没有违反宪法。我国现行宪法虽是一部社会主义性质的宪法，主要规定了社会主义的政治、经济、法律、文化和社会等各方面的制度，但这部宪法也体现了“一国两制”的原则精神，即宪法保护“两制”，但是仅保护局限于特定地区的“两制”，保护不影响国家主体实行的社会主义制度的“两制”。“决定”引用的宪法第三十一条规定就是现行宪法保护“两制”的重要依据。这一“决定”就从根本上排除了将来有人认为《香港特别行政区基本法》违宪，从而提起合宪性审查的可能。

　　1993年3月31日，第八届全国人民代表大会通过《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的同时，也对它进行了合宪性审查，通过同样的“决定”，肯定了澳门基本法的合宪性。美中不足的是全国人大这两次合宪性审查，没有全面、清晰地阐明为什么两部基本法即便规定了资本主义制度，却仍然符合我国社会主义宪法的大原则精神。

　　因此，两部基本法毫无疑问是对我国宪法有关规定的变通补充和发展完善，在通过的时候已经接受了正式的合宪性审查，确认了其合宪性。如果我国宪法容量足够大，两部基本法完全可以单独成为一章，直接放入宪法文本当中，这样就更能够看清楚基本法与宪法的关系[1]。

　　二、港澳回归后，基本法有规定的适用基本法，基本法没有规定的，自然适用国家宪法或者发展基本法

　　尽管基本法对国家宪法的有关内容进行了补充发展，主要是完善了“两制”中关于资本主义制度的规定，但是制定基本法不是再造一部与国家宪法平起平坐的另一个国家“宪法”，基本法不能取代宪法，只是对宪法的部分变通补充和发展完善，即对宪法未予以细致规定内容的补充完善，是我国宪法的特别组成部分。因此，凡是基本法没有补充规定的地方，主要，是关于“一国”的制度体制，宪法的相关规定自动对香港、澳门适用。换言之，凡是基本法有规定的，自然要适用基本法;凡是基木法没有规定的，说明基本法的制定者认为在这些事务上香港、澳门与内地是一样的、是一致的，基本法无须另外作出特别规定。我们必须认识到“一国两制”包含了“一国一制”因素。我国宪法既体现、保护“一国”，也维护“两制”，基本法既规定了“两制”，当然也体现并维护“一国”。

　　那么，有哪些地方是两部基本法没有规定、需要适用国家宪法的呢?首先，从内容来看，基本法没有修改，也不能修改中国国家层面的基本制度体制，不能改变国家层面实行的社会主义。这些制度尽管不一定直接在港澳实施，但是一旦上升到国家层面处理有关港澳的问题，就要适用、尊重国家宪法规定的相关制度体制。具体而言包括以下内容。

　　国家的领导制度——中国共产党的领导：中华人民共和国是中国共产党领导中国人民缔造的，中国共产党过去是、现在是、将来仍然是中国的执政党。特别行政区作为国家不可分割的一部分，自然不能例外，这与中央授权特区高度自治没有矛盾。其实“一国两制”最早就是中国共产党提出来的，首先是中国共产党的政策，然后才成为国家的法律。港澳作为国家的特别行政区自然要接受中国共产党在全中国的领导地位。

　　国体——人民民主专政：中国国家性质是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政。工人阶级是国家的领导阶级，农民阶级是工人阶级的同盟军，知识分子是工人阶级的一部分。

　　社会制度——社会主义制度：社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织和个人破坏社会主义制度。但我国长期处于社会主义初级阶段，实行社会主义市场经济，实行多种所有制并存的社会主义公有制和相应的分配制度。

　　政体——人民代表大会制度：国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会及其常委会制定和修改法律，全国人大常委会有权解释宪法和法律。人民通过各种途径和形式，管理国家、经济、文化以及社会事务。

　　共产党领导的多党合作政治协商制度：统一战线由中国共产党领导，各民主党派和各人民团体、全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者参加。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。各民主党派与共产党的关系是长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。

　　国家的根本任务和目的：国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，贯彻新发展理念，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。

　　民主集中制：国家机构的组织原则是民主集中制。各级人民代表大会由选举产生。各级人民代表大会决定大政方针，选举国家行政、监察、审判和检察机关。

　　国防和武装力量建设：中华人民共和国的武装力量属于人民。武装力量的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。

　　外交政策：中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略，发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体;坚持反对帝国主义、霸权主义、殖民主义，加强同世界各国人民的团结，支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争，为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。

　　依法治国：国家实行依法治国，建设社会主义法治国家。任何个人、政党和社会组织都必须以宪法为根本的活动准则，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

　　公民权利义务的规定，例如公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权，人格尊严不受侵犯，公民合法的私有财产不受侵犯，公民服兵役;纳税义务，等等。

　　民族区域自治和基层群众性自治。国家在少数民族聚居的地区实行民族区域自治。各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家在城市和农村基层实行群众性自治。

　　台湾问题。宪法序言规定，台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。香港终审法院1999年在处理一起能否承认执行台湾法院的破产令一案[Chen  Li-Hung& ANOR v Ting Lei Miao & ORS -(2000)1 HKC 461, Final Appeal  (Civil) No 2 of 1999]时，库克勋M(Lord  Cooke)在判词中指出：根据宪法序言，“台湾是中国的一部分，如果这些台湾人可以在香港(即中国的另一部分)执行台湾法院颁布的命令，这样会促进而不是阻碍统一祖国的大业”。在上诉庭，Justice  Rogers直接说，“虽然中国宪法部分效力被香港基本法修改了，但是宪法的某些部分很清楚是在香港适用的”，上诉庭三位法官在这一问题上的看法完全一致。

　　中国宪法以上这些重要内容在基本法里没有明确规定，很多也不在香港澳门特区直接适用，但是有关港澳问题一旦离开港澳，上升到国家层面，因为基本法没有规定，国家自然必须根据宪法来处理。在国家层面处理港澳问题，既要看基本法，也要看宪法。仅仅看基本法，无法完全处理涉及港澳的问题。特别是在基本法产生之前，国家只能依据宪法处理涉及港澳的问题。基本法产生后出现了基本法没有规定的问题，首先看宪法有关规定，或者发展基本法本身。

　　概而言之，根据中国宪法单一制原则和“一国两制”原则精神，宪法整体上适用于特别行政区。怎么适用呢?有三种情况：第一，把宪法里面规定的社会主义的意识形态、制度等内容通过基本法进行了变通处理，对宪法关于社会主义的内容通过基本法作出特别、例外的规定，不在香港澳门实施，允许香港澳门回归后继续实行资本主义制度和政策。这就是上述基本法有规定的，就按照基本法的规定办，这是“两制”的要求。第二，基本法没有对宪法作出变通补充规定的地方，说明基本法的制定者认为宪法的这些规定具有普适性，应该在港澳特区同时适用，因此基本法不用重复宪法的有关规定，对于没有规定的地方自然适用国家宪法，例如外交、国防、台湾问题等。如前所述，基本法并不是一部“宪法”，它不具备一部完整宪法的核心要素和特定形态，宪法的范畴远远大于基本法。第三，出现了基本法没有规定的新生事物，如果基本法也没有规定相应的机制解决这些问题，但国家宪法有规定，则应该依据国家宪法的相关规定来填补基本法的空白，解决实际问题。这些主要是国家宪法的一些“兜底条款”，例如关于全国人大和全国人大常委会有关职权的规定，就具有“兜底”的意义。当然出现基本法没有规定的新事项，如果基本法规定了相应的解决机制，也可以通过发展完善基本法(例如解释基本法)的方式来解决问题。必须承认，尽管制定基本法时已经尽可能详尽具体，尽可能考虑到50年之内的所有事情，但还是有一些问题没有考虑到，没有作出具体规定或者规定不明确、不充分，例如基本法没有明确规定“一地两检”四个字，当有需要的时候，全国人大常委会两次就香港实施“一地两检”这一重大事项作出决定，一次就澳门大学横琴校区法律适用问题作出决定，主要就是根据我国宪法有关制度作出的，当然也符合基本法的原则精神。

　　至于宪法规定的人大制度、国家元首制度、国家立法制度、军事制度、外交制度、地方政府制度、国家标志等国家层面的制度，基本法都没有规定，基本法也不需要重复宪法的这些规定。基本法没有规定特区要以中国国家主席为自己的国家元首、没有规定全国人大、全国人大常委会可以就重大事项作出决定，但毫无疑问港澳必须承认、接受国家的这些制度。

　　总而言之，一种情况是宪法通过基本法适用于香港、澳门，基本法是宪法的补充和发展。一种情况就是基本法没规定的，自然适用宪法。换个说法，基本法是授权法，中央没有通过基本法授予香港澳门特区的权力，权力仍在中央，中央行使权力当然要依据宪法。所以，香港、澳门新宪制必须以国家宪法为基础和核心，不能把基本法孤立于宪法，把基本法打造成独立于国家宪法的特区“宪法”。

　　有人说宪法只有第三十一条才适用香港、澳门，其他条款不适用，这种说法肯定不对。基本法序言明文规定根据《中华人民共和国宪法》制定基本法，没有说仅根据宪法第三十一条制定基本法，宪法的每一部分都不可分割。

　　事实上，中英、中葡谈判和基本法的起草，本质就是要把香港、澳门纳入国家的宪制秩序。当年中英谈判与香港基本法起草之所以很难，难就难在将“两制”纳入“一国”宪制架构里。在回归过渡期，我们要把香港1997年以前的政制与宪法、基本法设定的新宪制秩序对接起来。当年彭定康搞“三违反”，实际上就是企图让回归以后的宪制秩序脱离国家宪法与基本法，另搞一套宪制秩序，后来被我们坚决否定。当年香港一些人害怕回归，怕的就是基本法之外还有宪法，说明这些人内心很清楚，香港特区绝不可能拥有自己独立的宪法和独立的宪制秩序，无论如何都要纳入中国国家宪制体系和治理体系当中。

　　三、强调宪法，并不否定基本法，恰恰相反，是为了更好认识基本法，为了“一国两制”行稳致远

　　习近平主席2017年视察香港时指出，回归完成了香港宪制秩序的巨大转变。然而直到今天还有人不愿意接受这个变化，不愿意接受宪法、基本法确立的新的宪制秩序，拒绝接受根据宪法确立的国家层面的基本制度，包括共产党领导的制度、全国人大及其常委会做决定的制度等这些没有在基本法中明文规定的宪法内容。国家的刑法、民法不适用于香港、澳门，因为我们允许一个国家并行两种不同的法律制度，但是一个国家，只能有一部宪法，香港、澳门与内地各有自己的法律制度，但是宪法则是内地和香港、澳门共同拥有的。在港澳，可以不懂国家一般的法律，例如刑法、民法等，但不能不懂国家宪法，因为宪法是三地共同拥有的。国家法律除非列入基本法附件三不能在香港、澳门实施，但是国家宪法从整体上自回归之时已经适用于香港、澳门特别行政区，根本无须列入基本法附件三就自然、自动适用于港澳特区。

　　可见，“一国两制”作为一项基本国策，不仅规定在基本法里，也体现在国家宪法里。在处理港澳特区事务时，基本法优先适用，首先看基本法是否已经明确做了规定，如果有，自然依照基本法解决有关问题。但是如果出现了基本法没有明确规定的事项，或者基本法不需要规定的国家事务，自然要适用国家宪法。

　　强调国家宪法的作用，绝对不意味着否定、矮化基本法，否定“一国两制”。强调国家宪法，也绝对不意味着把内地的制度运用到香港澳门，把香港澳门“内地化”。恰恰相反，强调国家宪法，是为了保证“一国两制”实践不走形、不变样，是为了正本清源，把长期以来被模糊、被误解的地方说清楚。国家对“一国两制”的承诺“不会变、不动摇”，因为这不仅写入了基本法，而且写入了国家宪法，写入中国共产党章程和1982年以来历次党的代表大会文件。

　　美国人讲一个国家、一部宪法、一种命运(One Country One Constitution, One Destiny)(Daniel  Webster)，认为宪法给美国带来长期稳定繁荣和国家的强大。中国现行宪法已实施近37年，37年来我们坚持一部宪法不动摇，宪法实施给国家带来了和平发展和繁荣稳定，40年改革开放取得的辉煌成就与我们没有再制定新宪法，既维护宪法稳定又确保宪法与时俱进、适时发展有密不可分的关系。在香港，宪法与香港基本法一起适用已近22年;在澳门，宪法与澳门基本法一起适用已近20年，分别带给港澳繁荣稳定，特别是给澳门带来了翻天覆地的革命性变化，澳门强势崛起，傲然屹立于国内国际。这说明我国现行宪法是一部适合国情、适应改革开放和国家统一需要，既给国家带来好运，又给香港澳门带来好运的伟大的宪典，宪法连同其子法——基本法，是香港、澳门两个特别行政区繁荣稳定、长治久安之本。

　　在香港、澳门特别行政区，我们既要认真学习、实施基本法，也要十分珍惜国家宪法，旗帜鲜明地认真学习运用宪法，发自内心接受宪法确立的国家宪制，接受宪法、基本法确立的特区宪制。.香港、澳门两个特别行政区是中国宪法实践最活跃的地区，我们要把基本法的实践纳入整个国家宪法实施的大框架之中，这样既丰富发展完善我国宪法实践的内容和形式，又能从国家最高宪制层面保证“一国两制”行稳致远，不断取得新的成功。