《中国共产党章程》规定,“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《中国共产党党内法规制定条例》指出,制定党内法规应当遵守“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。可以看到,党内法规是以国家宪法和法律作为制度意义上托底的。

　　党的十八届六中全会专题研究部署全面从严治党问题,与党的十八届四中全会决定全面推进依法治国的战略部署是一脉相承的关系。

　　党内法规与国家法律的关系是理论和实务中都无法回避的问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”,进而表明不管是将党内法规定位成“软法”,还是国家法治体系中的一部分,都面临着与国家法律的关系问题。党内法规与国家法律之间主要呈现出四种关系。

　　价值的同向性关系

　　党的十八届四中全会《决定》指出,建设中国特色社会主义法治体系,要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”。

　　可以看到,党内法规与国家法律在国家法治体系中呈现出一种价值同向性关系。两者共同存在于中国特色社会主义法治体系中,在根本价值指向上一致。

　　党内法规是“党要管党、从严治党”的制度依据和保障,目的是让党更好地“为人民服务”。国家法律是推进国家治理能力和治理体系现代化的制度依据和保障,目的是“让人民生活得更美好”。“一切为了人民,是党的领导和社会主义法治建设的基础”。党内法规和国家法律统一在人民利益福祉,这一终极目标之下。

　　对象的分野性关系

　　党的十八届四中全会《决定》强调,依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”。可以看到,党内法规着眼于党内成员,规范对象是党组织的工作、活动和党员行为。国家法律着眼于全体公民,规范对象是公民行为。在国家治理体系中,党内法规与国家法律承担着具体而不同的任务,其规范对象的分野性关系,在现实之中既重要,也难把握。关于此,通过对改革开放后党内法规进行梳理,就能发现不少党和政府联合印发的党内法规。从理论层面讲,党内事务应该由党内法规规定,国家事务应该由国家法律规定,两者不能交叉,也是可以避免的。从实践层面看,党内事务和国家事务之间又不是“泾渭”的界限,也就难以截然区分。这是一个值得深入探析的问题。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》提出,建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制,为解决这类问题,指出了一种路向。

　　文化的倡导性关系

　　党的十八届四中全会《决定》指出,“党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”。可以看到,党内法规在制度标准上要严于国家法律。比较典型的例子是,《中国共产党纪律处分条例》第十四章专门对严重违反社会主义道德的行为进行了相应规范,与此相比,国家法律对一些纯道德行为并不作规范。

　　另外,《关于领导干部报告个人有关事项的规定》对领导干部的个人事项进行了规定,与此相比,国家法律对普通公民个人的大部分事项的报告并未做强制性要求。应该看到,党内法规这样的制度设计是与党的先进性、纯洁性直接相关,与中国共产党“是中国工人阶级的先锋队”“同时是中国人民和中华民族的先锋队”直接相关。中国共产党代表“中国先进文化的前进方向”,必须运用党内法规把“党要管党、从严治党”落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

　　制度的托底性关系

　　《中国共产党章程》规定,“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《中国共产党党内法规制定条例》指出,制定党内法规应当遵守“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则,可以看到,党内法规是以国家宪法和法律作为制度意义上托底的。

　　对此,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》中提出了“宪法为上、党章为本”的基本要求。以宪法为遵循,就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一;以党章为根本,就是要按照党章确定的基本原则、要求和任务,推进党内法规制定工作。为此,可以通过备案审查和解释,在制度设计上实现党内法规的合法性和科学性。然则,加紧建立相应的正当规则、合理程序和评价运用,其意蕴更加凸显。因为,这不仅关系党内法规同宪法和法律是否相一致,而且关系党的主张和人民意愿是否统一体现。

　　总之,形成完善的党内法规体系,有利于政治生态的净化,有利于实现全面依法治国和全面从严治党的统一。在这一历史进程中,坚持“宪法为上、党章为本”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”,已经不是一个简单的理论命题,而是已经开启的实践道路。

　　因此,在法治体系的视野里探析党内法规问题,丰富学理支撑,对于法学界无疑具有十分重要的学术价值和实践意义。