以法治规范和保障网络音视频服务向上向善
——解读《网络音视频信息服务管理规定》
刘金瑞
2019年11月29日，国家互联网信息办公室、文化和旅游部、国家广播电视总局联合印发了《网络音视频信息服务管理规定》（国信办通字[2019]3号，以下简称“《规定》”），自2020年1月1日起施行。
《规定》根据《网络安全法》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网文化管理暂行规定》《互联网视听节目服务管理规定》的相关规定，进一步细化完善了网络音视频内容安全管理的主体责任，及时回应了深度学习、虚拟现实等新技术新应用带来了风险挑战，为规范和促进网络音视频信息服务健康有序发展提供了重要指引，有利于促进形成积极健康、向上向善的网络文化，也有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，切实维护国家安全和公共利益。
一、规范保障网络音视频服务健康发展确有必要
网络音视频信息服务，是指通过互联网站、应用程序等网络平台，向社会公众提供音视频信息制作、发布、传播的服务。近年来，我国网络音视频信息服务产业发展迅速，已经成为互联网经济发展的重要增长点。根据中国互联网络信息中心2019年8月发布的《第44次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2019年6月，我国网络音乐用户规模达6.08亿，较2018年增长3229万，占网民整体的71.1%；我国网络视频用户规模达7.59亿，较2018年底增长3391万，占网民整体的88.9%。其中长视频用户规模为6.39亿，占网民整体的74.7%；短视频用户规模为6.48亿，占网民整体的75.8%。网络视频用户规模已经超过搜索引擎和网络新闻，成为仅次于即时通信的中国第二大互联网应用。
网络音视频信息服务业的蓬勃发展，一方面满足了广大用户的生活需要，有利于网络空间文化繁荣；但另一方面在市场激烈竞争下部分从业企业过度偏重规模扩张也带来了传播违法和不良信息、侵犯人民群众合法权益等风险隐患，盗版侵权、低俗恶搞、网络谣言、不良信息、危害未成人、侵犯他人肖像权等合法权益、网络诈骗等问题日益突出，已经严重制约了整个网络音视频行业的健康发展。针对这些突出问题，我国监管部门及时出手，通过约谈、整改、下架、支持出台行业自律规则等一系列“组合拳”积极予以应对。
2018年3月，国家广电总局发布《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》，坚决禁止非法抓取、剪拼改编视听节目的行为等；2018年7月，国家网信办会同工信部、公安部、文化和旅游部、广电总局、全国“扫黄打非”办公室五部门，针对一些网络短视频格调低下、价值导向偏离和低俗恶搞、盗版侵权、“标题党”突出等问题，开展网络短视频行业集中整治，依法处置一批违法违规网络短视频平台，约谈16款短视频APP责任人，12款短视频APP被下架；2018年9月，国家版权局针对“剑网2018”专项整治中的自查自纠情况和存在的突出版权问题，约谈了15家重点短视频平台企业；2019年1月初，中国网络视听节目服务协会发布了《网络短视频平台管理规范》及《网络短视频内容审核标准细则》，从机构把关和内容审核两个层面为规范短视频传播秩序提供指引。
2019年以来，随着深度学习、虚拟现实等新技术新应用越来越多地被运用到网络音视频领域，又出现了深度伪造、换脸变声、虚假音视频新闻等一系列新挑战。比如一款名为“ZAO逢脸造戏”的APP应用在我国社交网络一夜爆火，该应用主打“仅需一张照片，出演天下好戏”，用户只需上传一张照片就能实现“换脸”而化身影视剧主角，其引发的个人隐私保护、版权侵权等法律问题受到广泛关注。这些新技术新应用完全可能被利用从事危害国家安全、破坏社会稳定、扰乱社会秩序、侵犯他人合法权益等法律法规禁止的活动，造成政治安全风险和国家安全、公共安全风险，对社会稳定造成不良影响。
因此，亟需出台有针对性的管理规定，把整治网络音视频行业的有效经验总结上升为制度规范，进一步落实信息内容安全管理主体责任，及时应对网络音视频领域应用深度学习、虚拟现实等新技术带来的挑战，明确新技术新应用的监管要求。《网络音视频信息服务管理规定》的及时出台确有必要。
二、进一步落实网络音视频内容安全管理主体责任
针对部分从业企业过度偏重规模扩张而忽视甚至漠视合法合规导致行业乱象丛生的突出问题，《规定》在已有法律法规的基础上，进一步细化和落实了网络音视频信息服务提供者的信息内容安全管理主体责任。主要包括以下几个方面：
一是明确网络音视频信息服务提供者的资质要求。《规定》第6条规定：“网络音视频信息服务提供者应当依法取得法律、行政法规规定的相关资质。”比如提供网络音视频信息服务符合《互联网视听节目服务业务分类目录（试行）》类目的，依法应取得《信息网络传播视听节目许可证》。提供时政类网络音视频信息服务或提供主持、访谈、报道类网络音视频服务的，还应当依法取得《互联网新闻信息服务许可证》。实践中曾经一度出现的无证“裸奔”现象将得到遏止。
二是明确信息内容安全管理主体责任要求。《规定》第7条规定：“网络音视频信息服务提供者应当落实信息内容安全管理主体责任，配备与服务规模相适应的专业人员，建立健全用户注册、信息发布审核、信息安全管理、应急处置、从业人员教育培训、未成年人保护、知识产权保护等制度，具有与新技术新应用发展相适应的安全可控的技术保障和防范措施，有效应对网络安全事件，防范网络违法犯罪活动，维护网络数据的完整性、安全性和可用性。”
三是明确真实身份信息认证要求。《规定》第8条：“网络音视频信息服务提供者应当依照《中华人民共和国网络安全法》的规定，对用户进行基于组织机构代码、身份证件号码、移动电话号码等方式的真实身份信息认证。用户不提供真实身份信息的，网络音视频信息服务提供者不得为其提供信息发布服务。”
四是明确信息安全要求。《规定》第9条规定：“任何组织和个人不得利用网络音视频信息服务以及相关信息技术从事危害国家安全、破坏社会稳定、扰乱社会秩序、侵犯他人合法权益等法律法规禁止的活动，不得制作、发布、传播煽动颠覆国家政权、危害政治安全和社会稳定、网络谣言、淫秽色情，以及侵害他人名誉权、肖像权、隐私权、知识产权和其他合法权益等法律法规禁止的信息内容。”
五是明确对用户的管理义务。《规定》第14条规定，网络音视频信息服务提供者应当与网络音视频信息服务使用者签订服务协议，明确双方权利、义务，要求使用者遵守法律规定，对违反法律规定和服务协议的服务使用者依法依约采取相应的处置措施。
六是明确受理投诉举报要求。《规定》第15条规定：“网络音视频信息服务提供者应当自觉接受社会监督，设置便捷的投诉举报入口，公布投诉、举报方式等信息，及时受理并处理公众投诉举报。”
七是明确对技术支持主体的要求。《规定》第16条规定：“为网络音视频信息服务提供技术支持的主体应当遵守相关法律法规规定和国家标准规范，采取技术措施和其他必要措施，保障网络安全、稳定运行。”
三、创新监管手段以应对新技术新应用带来的挑战
针对深度学习、虚拟现实等新技术运用到音视频制作和传播领域而带来的多重安全挑战，《规定》并没有对这些新技术一禁了之，而是按照风险管理的思路积极创新监管制度，为新技术发展预留空间，很好地平衡了安全和发展的关系。《规定》的针对性制度设计包括以下几个方面：
一是明确技术应用一般要求。《规定》第9条规定，任何组织和个人不得利用网络音视频信息服务以及相关信息技术从事危害国家安全、破坏社会稳定、扰乱社会秩序、侵犯他人合法权益等法律法规禁止的活动。
二是明确安全评估要求。《规定》第10条规定：“网络音视频信息服务提供者基于深度学习、虚拟现实等新技术新应用上线具有媒体属性或者社会动员功能的音视频信息服务，或者调整增设相关功能的，应当按照国家有关规定开展安全评估。”
三是明确非真实信息标识要求。《规定》第11条第1款规定：“网络音视频信息服务提供者和网络音视频信息服务使用者利用基于深度学习、虚拟现实等的新技术新应用制作、发布、传播非真实音视频信息的，应当以显著方式予以标识。”
四是明确新闻信息管理要求。《规定》第11条第2款规定：“网络音视频信息服务提供者和网络音视频信息服务使用者不得利用基于深度学习、虚拟现实等的新技术新应用制作、发布、传播虚假新闻信息。转载音视频新闻信息的，应当依法转载国家规定范围内的单位发布的音视频新闻信息。”
五是明确违法违规信息管理要求。《规定》第12条规定，网络音视频信息服务提供者应当部署应用违法违规音视频以及非真实音视频鉴别技术，发现使用者制作、发布、传播法律法规禁止的信息内容的，应当依法依约停止传输该信息，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向网信、文化和旅游、广播电视等部门报告。发现没有履行标识义务的非真实音视频内容的，应当立即停止传输该信息，以显著方式标识后方可继续传输该信息。
六是明确辟谣要求。《规定》第13条规定：“网络音视频信息服务提供者应当建立健全辟谣机制，发现网络音视频信息服务使用者利用基于深度学习、虚拟现实等的虚假图像、音视频生成技术制作、发布、传播谣言的，应当及时采取相应的辟谣措施，并将相关信息报网信、文化和旅游、广播电视等部门备案。”
四、推动形成网络音视频内容安全多方共治格局
《规定》除了进一步落实网络音视频信息服务提供者的信息内容安全管理主体责任，还对网络音视频信息服务使用者、互联网行业组织、相关监管部门作了针对性规定，以推动形成网络音视频内容安全多方参与、共治共享的新格局。主要包括以下几个方面：
一是明确相互配合的监管机制。《规定》第3条规定：“各级网信、文化和旅游、广播电视等部门依据各自职责开展网络音视频信息服务的监督管理工作。” 第17条第1款规定：“各级网信、文化和旅游、广播电视等部门应当建立日常监督检查和定期检查相结合的监督管理制度，指导督促网络音视频信息服务提供者依据法律法规和服务协议规范网络音视频信息服务行为。”
二是明确服务提供者和使用者的一般义务。《规定》第4条规定：“网络音视频信息服务提供者和使用者应当遵守宪法、法律和行政法规，坚持正确政治方向、舆论导向和价值取向，弘扬社会主义核心价值观，促进形成积极健康、向上向善的网络文化。”
三是明确鼓励行业自律。《规定》第5条规定：“国家鼓励和指导互联网行业组织加强行业自律，建立健全网络音视频信息服务行业标准和行业准则，推动网络音视频信息服务行业信用体系建设，督促网络音视频信息服务提供者依法提供服务、接受社会监督，提高网络音视频信息服务从业人员职业素养，促进行业健康有序发展。”
四是明确服务提供者对违法违规使用者的处置权利。《规定》第14条第2款规定，网络音视频信息服务提供者对违法违规以及违反服务协议的网络音视频信息服务使用者依法依约采取警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号等处置措施，保存有关记录，并向网信、文化和旅游、广播电视等部门报告。
五是明确服务提供者应配合监管。《规定》第17条第2款规定：“网络音视频信息服务提供者应当遵守相关法律法规规定，依法留存网络日志，配合网信、文化和旅游、广播电视等部门开展监督管理执法工作，并提供必要的技术、数据支持和协助。”
六是明确了违法违规的责任追究。《规定》第18条规定：“网络音视频信息服务提供者和网络音视频信息服务使用者违反本规定的，由网信、文化和旅游、广播电视等部门依照《中华人民共和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网文化管理暂行规定》《互联网视听节目服务管理规定》等相关法律法规规定处理；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
总之，《规定》针对目前网络音视频信息服务业存在的突出问题和面临的新技术新应用挑战，及时构建了规范与保障同行、守正与创新并举、安全与发展并重的规则体系。相信随着《规定》的出台和实施，能够有效规范和引领网络音视频信息服务业健康有序、向上向善发展，也能够为网络音视频信息服务业即将迎来的5G时代突破性发展保驾护航。