一、《食品安全法》是推进食品安全法治和制度创新的基础
全面推进法治国家建设是新时期法治发展的要求，意味着法治应当深入所有主要的社会领域，也意味着需要建构系统的法治体系。构成这一系统法治体系的子体系不仅包括法治运行不同阶段的具体法治体系，如立法体系、执法体系、司法体系和守法体系，而且包括不同社会领域中的具体法治体系，如市场法治体系、政府法治体系、环境保护法治体系、食品安全法治体系等子体系。食品领域中的法治体系，即食品安全法治，是国家法治体系中的一个重要子体系，在社会发展和小康社会建设中的重要性日益凸显;在当前食品安全问题频发，风险增大，公众对食品安全高度关注的情况下，其重要性和紧迫性尤为突出。
由于不同社会领域具有不同的运行规律和特点，构成法治体系的每个子体系也具有不同的特点。本文从食品安全法治这一子体系入手，探讨该领域法治的特点及其关键法律机制的构建。食品安全关系到每一个人和社会整体安全，确保食品安全不仅是当下全民关注的热点话题，也是重大的民生工程和民心工程。2015年出台生效的《食品安全法》为这一重大民生工程提供了可靠的法律保障，为打造食品安全法治提供了新的契机和坚实基础，也成为全面推进法治战略的重要环节。
新《食品安全法》有很多理论和制度创新的亮点，比如引进了风险治理理论、全过程监管理念、社会多元共治理论、信息公开原则和预防为主原则等新的理论和原则，针对食品安全监管中的主要问题，建立了完善统一权威的食品安全监管机构、最严格的全过程监管制度、预防为主的风险防范制度、社会共治制度、对特殊食品的严格监管制度、对农药和食用农产品的严格管理制度、最严格的法律责任制度等一系列新制度，[1]因而被称为“史上最严”的食品安全法。[2]但是，必须注意的是，立法只是推进法治进程的第一步，因为法律条文的背后是制度，从条文到制度的形成和完善还有更长甚至是更艰苦的路程。立法本身不是目的，通过立法建立和完善一系列相关制度并保证这些制度的有效运行，即形成法治状态，才是目的。《食品安全法》作为国家法律，为食品安全法治提供了宏观法律基础，也为上述种种具体制度提供了法律基础。如果说国家层面上的法治是一级法治体系，那么作为其子法治体系的食品安全法治就是二级法治体系。不同社会领域中的法律往往以制定该领域的法律制度框架为目的，这些法律制度框架与法治实际运作仍然有距离，因而需要有具体制度来支撑。这些具体制度的建立和运行构成了三级法治体系。而三级法治体系中的制度主要依赖配套的行政法规和部门规章来建构和完善。《食品安全法》为二级法治体系提供了制度基础，与之相配套的行政法规和部门规章则为三级法治提供具体的制度保障。如果与《食品安全法》配套的法规和规章缺失或滞后，食品安全法治则会沦为空中楼阁，其实效就会大打折扣。可见，《食品安全法》出台后，及时制定相关的食品安全法规和规章已成为推进食品安全法治的关键。
三级法治体系中的具体制度还可以进一步细分为运行或操作机制。例如风险治理理论指引下的风险防控制度就包括风险分级机制、风险检测机制、风险评估机制、风险交流机制和风险自查机制等具体机制的设计和实施;全过程监管理念指引下的全程监管制度包括源头监管机制、查验记录机制、全程追溯机制、生产经营过程控制机制、责任约谈机制等具体机制。[3]这些运行和操作机制把抽象的法律制度与社会实践连接在一起，从而赋予法治体系可操作性和生命力。如果全面推动法治的工作仅仅停留在制定国家法律和配套法规规章层面上，法治就不可能真正深入和扎根于社会，其运行也会流于形式。
具体运行和操作机制需要在《食品安全法》的基础上根据现实需要，通过相关行政法规和规章的制定来建立和完善。在这一意义上讲，《食品安全法》的成功出台只是推进食品安全法治的第一步，而支撑这一法治的具体制度和机制的建立也同样重要，甚至任务更为艰巨。为建立三级法治层面上的具体制度和行之有效的运行机制,首先需要进行相应的立法，其次需要通过体制改革和创新建构上述具体制度和运行机制。这显然是一个更长期和复杂的过程，值得给予更多的关注和投入。
借用西方一句谚语，“细节决定失败”(The devil is in the details.)。法治体系并非空洞的概念，而是由具体制度和机制构成的，在社会各个领域都力行依法治理的状态，因此其成败的关键因素之一就是能否建构出三级法治层面上的具体制度和运行机制。同样，食品安全法治的成败有赖于这些具体制度和运行机制的建构与完善。
二、食品安全法治中的政府、社会与食品生产经营者
《食品安全法》理论和制度上的亮点很多，但不可把该部法律简单地认定为一部更加严厉的“行政管理法”。因为时过境迁，现在面对的是社会主义市场经济，活跃和成熟的市场不能仅仅靠原来计划经济下政府主管部门的外部监管手段来规制，而是需要通过监管培育和完善良好市场的内在机制，形成市场经济中的食品安全法治，运用法律规制和政府主导下的良好市场机制确保食品安全。
市场经济并不意味着政府可以从食品安全监管领域中撤出。恰恰相反，在涉及公民健康的食品生产和流通领域，政府应当对食品安全监管负起他人无法替代的责任，发挥应有的主导作用。欧美发达国家食品安全监管经验都充分证明了这一领域中政府不可或缺的主导作用。在“市场化”浪潮成席卷之势的20世纪90年代，已有学者通过对食品市场及其特点进行分析并得出一个结论：对于能够很容易地鉴别其安全质量的食品(搜寻品和经验品)，消费者的选择和相应的市场机制能够迫使生产经营者自觉地遵守各种安全标准和规范;但对于无法发现其安全风险的产品(信用品)[4]，消费者无法进行理性的分析和选择，市场也缺乏使生产经营者自发采用和遵守各种安全质量标准的有效机制。[5]加之当代社会的人口增长、城市化进程加快、大型食品生产企业的出现、消费口味和选择的变化、食品国际贸易的激增、[6]新技术和新材料的采用、信息不对称带来的市场失灵等种种因素的影响，[7]消费者对于食品安全的认知受到极大限制，市场的趋利规律也无法自发形成食品安全的保障机制，因此政府在食品安全监管中的主导作用成为各国食品安全法治的必然选择。这种主导包括在立法(制定规范、标准、程序)、执法(监测、宣传、培训、提供资金和物质保障、推动社会共治和违法处置)和司法(诉讼及其他争端解决方法)领域中的作用。这些作用的手段和程序应有别于计划经济下单纯的指令和控制做法，应通过法律手段和途径，在完善法治的基础上建立良性市场秩序和机制，确保食品安全。如果政府不承担这些职责，市场或其他市场主体就不会自发或制度化地承担这些职责。
在政府监管体制中，各国都面临一个无法绕开的问题，即食品安全需要实行从地头到餐桌的全过程监管，包括生产、加工、流通和消费等所有环节。而这些环节涉及不同领域和部门，因此政府监管也需要由不同政府部门来实施。不同部门监管的阶段和目标不同，从而难免出现监管漏洞、内容重叠、监管标准不一等问题。我国新《食品安全法》针对过去“九龙治水”的分段监管体制进行了调整，建立了由食药监部门统一的监管体系。[8]虽然其运行尚需进一步落实，其效果也有待观察，但这种协调统一的立法努力值得充分肯定。这与欧盟进一步集中食品监管权的趋势[9]，与美国通过2011年制定的《食品安全现代化法案》(Food Safety Modernization Act)加强联邦食品药品管理局的权力的做法[10]，以及美国“政府责任办公室”(Government Accountability Office)向国会提出的在两大食品监管部门[11]之上建立一个常设的“食品安全工作组”(the Food Safety Working Group)的建议[12]，都有异曲同工之效。
虽然政府的监管主导作用不容忽视，但是“加强食品安全管理不能仅依靠政府，也不能仅依靠监管部门单打独斗，应该调动社会方方面面的积极性，让大家有序参与到这项工作中来，才能够形成合力，形成好的食品安全治理的效果”[13]。这就需要建立政府主导，社会、消费者、生产经营者、媒体等多种主体参与的社会共治体制。这种政府主导的社会共治体制强调的仍然是对食品生产经营活动的外部监管。外部监管是否就是食品安全法治的全部呢?显然不可这样简单地归纳。食品安全监管必须包括食品生产经营者内在自觉的“监控”，外部监管要落实到其内部监管制度的建立和完善上。俗话说，“上面千条线，下面一根针”。上面各级政府、食品药品监管部门以及其他相关部门的监管都需要落地。落到哪里呢?当然是要落到食品的生产经营者身上。道理很简单，食品安全是生产经营出来的，而非监管出来的;虽然监管也是不可或缺的，但监管说到底还是外力，仅靠外力而没有内力，法治就不可能真正根植于社会并产生实效。故监管不可取代市场经营者内部自觉的安全“监控”机制的建立和运行。监管部门是食品质量的主要监控者，生产经营者才是食品安全品质的真正打造者。如果监控者忙得不亦乐乎，而生产经营者无动于衷或敷衍塞责，食品安全法治就流于镜花水月，食品安全也就无从确保。
我国食品行业既有大、中型企业的集约式生产经营，也有大量小作坊和个体生产经营者参与的小、散、乱、差的生产经营，这种状态短期内不会根本改变。加上社会道德滑坡、诚信意识淡薄、监管不力的影响，许多生产经营者见利忘义，置食品质量和消费者安全于不顾。这些现象和因素造成我国食品监管难度大、安全问题多发，直接影响了民生甚至民心。在强调“史上最严”的《食品安全法》时，我们切不可把“最严”仅仅理解为政府主导的外部严格监管，而应当高度关注生产经营者，尤其是具有一定规模的企业，对内部食品安全监控机制的建立和完善，通过法律鼓励和督促其建立内部的安全监管机制。在这一意义上，食品生产经营企业的内部监控机制包括个体生产经营者的安全意识和安全措施是否健全，是《食品安全法》和食品安全法治成败的关键所在。
三、依法确立食品生产经营者的法律责任
“企业是生产经营主体，也必须成为质量安全责任主体。”“抓食品药品安全首先要从企业抓起。”[14]这一观点在《食品安全法》修订稿第4条中得以体现，即“食品生产经营者是食品安全第一责任人”。虽然在其后的讨论中，根据专家意见，“第一责任人”的表述因为不是规范的法言法语而被去掉，但这一观点本身并没有错，也没有被抛弃。该法第四条“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责”的规定清楚地包含了这一观点，即食品生产经营者应当对其生产经营的食品负首要或第一责任。
“首要”或“第一”的提法并非我国首创。《欧盟议会和欧盟理事会178/2002号法规》在前言第30项中规定：“就建立食品的安全供应体系并保证其提供食品的安全性而言，食品生产经营者(food business operator)处于最佳地位，因此应当承担保证食品安全的首要法律责任(primary legal responsibility)。”[15]美国“联邦法律也赋予食品生产、批发和零售商确保食品有益健康、安全、符合卫生标准的基本责任(basic responsibility)”[16]。各国不约而同地把生产经营者定为承担首要法律责任的主体，说明在食品生产经营领域的一个共同规律，也就是食品安全是生产经营出来的，法律责任必须落实到真正的责任人身上。
法律上明确食品生产经营者的法律责任是推进食品安全法治的关键环节。尽管政府和社会的监管不可偏废，但政府的监管不是目的，而是让生产经营者自愿或非自愿地遵守法定的质量标准和生产经营规范，确保食品安全。让生产经营者把食品安全作为最主要的、压倒一切的考虑。也就是说，生产经营者是否关注食品安全，是否有相应的保障食品安全的管理和内控机制，这才是关键。如果生产经营者缺乏食品安全意识，没有内在质量和安全控制的机制和方法，尤其对于规模化生产经营的企业而言，没有严格的内控机制，食品安全就不会得到有效的保障。
如果政府主管部门监管失职，则应当承担相应的法律责任。但是其法律责任并不能替代生产经营者应当承担的首要法律责任。由于过去计划经济的影响，人们总是习惯把重点放在如何由政府牵头，如何进行监督、检测和处罚方面，而忽略了生产经营者确保质量安全的首要法律责任，也缺乏能够充分调动其确保食品安全责任和动力的法律手段。一出现食品安全事件，人们便过于关注是否有政府官员下台或承担责任，而忘记了治本之策，即规范生产经营者的行为，使其为产品的安全可靠承担起应有的法律责任。如果没有提高生产经营者的安全质量意识，没有让他们自觉地遵守安全标准和规范，而是处罚几个官员以平息舆论或息事宁人，其实从长远看，不可能建立确保食品生产经营中的质量和安全的内控制度，也不可能强化生产经营者应负的法律责任和应有的安全意识。这样做岂不是舍本求末。
法律上规定生产经营者的法律责任只是第一步，生产经营者自身是否真正具有维护食品安全的法律责任心和社会责任感还需要有制度化的引导、规范和强制，否则他们不会自发地履行这些责任。落实这一法律责任的具体制度包括以下三个方面。
第一，应当在这一法律规定的基础上，通过食品安全法治宣传、市场准入和各种事中事后监管渠道，形成广泛的食品安全意识和舆论，使得每一个食品生产经营者都具有食品安全意识，自觉地遵守有关法律规范。食品生产经营不同于其他一般商品的生产经营，因为它关系着消费者和公众健康。随着人民生活水平的提高，公众对于食品安全的关注度也水涨船高。“苏丹红”“三鹿奶粉”和“双汇瘦肉精”等一系列事件都促使民众对食品安全给予高度关注。借助这些社会舆论，应当在食品生产经营者的内心牢固地树立食品安全意识，即食品关系生命与健康，生命权和健康权高于财产权。凡是进入食品(其实包括所有与人的健康有关的产品)行业的人，都必须清醒地认识到这一点，树立健康权高于财产权的法律意识。除了宣传和舆论手段，主管部门和行业组织还应当提供有关的教育和培训项目，不仅使生产经营者具有食品安全的意识，还应当提升其确保食品安全的能力。
第二，通过建立符合食品行业和生产规律的安全监管机制，确保生产经营过程中严格遵守法律、行业标准和程序，从源头防范和消除食品安全风险。以往的监管往往集中在事前监管(各种准入审批)、节点式监管(如对终端产品的抽检)、运动式监管(逢年过节或重大事件前监管)，而没有形成对食品从地头到餐桌的全过程和科学的监管。这就需要在新《食品安全法》出台后，进一步协调有关部门和各种社会主体，形成社会共治的体制;改变原来仅依赖行政监管的模式，建立信息追溯、公开交换的机制和平台，按照食品生产经营的规律，进行有效和常态化监管。其中督促生产经营者建立健全内部安全监控机制尤为重要。
第三，通过建立系统的法律处罚体系，打通行政处罚、民事责任和刑事责任的壁垒，封堵逃避法律责任的漏洞和盲区，提高违法成本，形成违法必担责的态势，从而引导和迫使食品生产经营者自觉守法，保障食品安全。为此，不仅要从立法上协调各种法律法则的衔接，建立完整的法律处罚体系，而且要在操作程序和制度上建立各个部门之间的联系机制和共通的信息平台。例如，美国食品药品管理局在其内部设立有“刑事调查办公室”(Office of Criminal Investigations)，专门负责调查涉及食品、药品、化妆品和其他有关产品的诸如盗窃、伪造、欺诈、贿赂和虚假宣传等犯罪行为，并负责把民事或刑事调查中搜集到的信息提交给地区检察官办公室，由检察官决定是否对相关案件提起公诉。[17]这种设置就从机构和程序上打通了各个不同部门的衔接，真正建立统一、高效的食品安全监管体系。
上述三类具体制度分别采用了“教育”“引导”的方法，“规范”“督促”的方法，“追责”“处罚”的方法。第一种方法旨在促使生产经营者自愿采用保障食品安全的措施和程序，但取决于生产经营者和消费者之间的信息对称程度和出现食品安全风险要承担的法律责任的可能性。如果生产经营者和消费者获得的信息一致和透明，而且一旦造成食品安全风险就要承担相应的法律责任，市场机制就会使生产经营者自觉采用安全措施。但是如果双方信息不对称也不透明，市场并不能使生产经营者自愿采取安全措施，政府的干预就成为最好的保障食品安全的手段。[18]政府发挥更大干预作用主要是采用上述第二和第三种方法。政府干预的目的也是使生产经营者承担食品安全的首要责任，也是要促使他们树立食品安全意识，起到从源头预防和治理的作用。在上述三种方法基础上形成的各种制度是落实生产经营者首要法律责任的基础，并构成了推动生产经营者自觉承担食品安全法律责任的完整制度体系。这种制度体系是确保良性市场机制形成并运行的保障。
四、依法建立健全食品生产经营者的内部安全监控机制
社会共治体系的关键是政府主导，基点是建立健全食品生产经营者从源头预防和治理的内部安全监控机制。这种内控机制要求从内部发力，就是生产经营者要严格控制食品质量，确保食品安全。这是食品安全法治的基点。
在市场体制下，所有企业都追求市场利润，食品安全则要求企业增加用于确保食品安全的投入，从而会缩小利润空间。怎样才能使企业有建立内控机制的动力呢?通常的手段包括两大类，一类是外部手段，包括政府引导、法律强制性规范、社会舆论评价、对违法行为的惩处、行业组织的指引、消费者的监督举报等等;另一类是企业内部手段，主要是自我约束性的内部安全监控机制和能力培养机制。外部手段形成的是外部压力，虽然它非常重要，但也会形成使公众过于关注外部压力的轰动效应，关注形式上的处罚结果，而忽略在企业内部建立内控制度和机制的治本之策。因此外部压力需要转化为生产经营者确保食品安全的内在动力。如果外部压力不能实现这一转换，食品安全就会停留在社会呼吁、百姓不满意、监管者疲于应对、生产经营者敷衍搪塞的局面。
外部压力如何才能及时转换为内在动力呢?这就需要外部压力按照市场运行的规律来进行转换。企业运行的规律是追求市场份额和商业利润。如果外部压力直接影响到企业的市场份额和商业利润，就有可能把外部压力转化为内部动力。例如我国行之有效的“约谈”和“黑名单”制度就能够把无形的外部压力转化为企业内部的动力。虽然被列入黑名单或被约谈并没有像罚款那样给企业带来直接的经济损失，但会影响企业的社会形象和声誉，从而影响其市场份额和利润。一般而言，罚款有严格的法律标准，但也只能根据确认的证据进行处罚，违法被查证的只是少数，加上我国尚未有惩罚性罚款的制度，违法成本低于可获得的利润，使企业抱有侥幸心理，被罚了也只是心痛一阵子这样就难以使企业真正树立内在的食品安全责任意识，没有实现外在压力向内在动力的转换。[19]检验是否能够实现这种转换的法律标准应当是“任何人都不能从自身的错误中获得利益”。只有当法律施加的外部压力能够及时和有效地影响企业的市场份额和利润，即外在压力能够使得违法成本高于违法所得，外在压力才能够有效地转换为内在动力。
内在动力除了外部压力转换而来外，企业家的职业道德和社会伦理规范也会推动良好企业文化的形成。良好成熟的市场也会引导企业承担更多的社会责任，自愿追求质量安全。但对于当下中国而言，这种道德力量尚不足以强大到形成良性的市场，也不足以推动企业自愿地把食品安全放在商业利润之上。因此各种外部压力仍然是确保生产经营者承担食品安全责任的主要手段。除了把外部压力转换成内在压力外，监管部门和社会应当着力宣扬企业的社会责任，倡导企业家遵守职业伦理。
此外，法治应具有把外部压力和内在动力密切结合在一起的功能，即通过法律规定，直接要求食品生产经营者建立安全内控机制，把是否具有食品安全意识和安全防范控制机制作为企业存在的前提条件。以美国为例，在进步时代(1880年—1920年)，主张建立食品安全监管和反托拉斯监管的意见最终胜出。(美国国会于1906年6月30日通过了《纯净食品和药品法》。)在20世纪70年代，主张建立环境保护监管体制的意见随着环保法的通过而实现。[20]在21世纪初，随着“安然”和“世通”丑闻的爆发，美国政府针对公司内部监控不力的问题，通过了《萨班斯-奥克斯利法案》(Sarbanes-Oxley Act)，该法案要求设立严格的内部会计监控体制。“在这一新体制下，上市公司必须建立内控机制(internal controls);管理层必须公布并证实内控机制的建立，外部审计必须对这一机制进行审核和评估。”[21]该法案不仅卓有成效地弥补了公司监控的漏洞，而且开辟了自我监控和源头管理的制度革新，在美国甚至在全球范围内对上市公司都产生了巨大影响。有没有内部监控机制，成为企业尤其是上市公司能否存在的必要条件。这一做法值得我国食品药品等行业借鉴。
新《食品安全法》的有关规定已经为我国食品生产经营者建立内部安全监控机制提供了法律基础。该法要求：
(1)建立食品安全管理队伍(第三十三条要求从事食品生产经营应当“有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员”，第四十四条要求食品生产经营企业“应当配备食品安全管理人员”);
(2)建立经常性培训制度，使其具有专业化资质(第四十四条要求企业“加强对”食品安全管理人员的“培训和考核”，食药监管理部门“应当对食品安全管理人员随机进行监督抽查考核并公布考核情况”;第三十三条规定食品安全人员“经考核不具备食品安全管理能力的，不得上岗”);
(3)建立保证食品安全的管理制度(第三十三条要求食品生产经营应具有“保证食品安全的规章制度”，第四十四条要求企业“应当建立健全食品安全管理制度”，主要负责人“对本企业的食品安全工作全面负责”);
(4)建立相应的法律处罚制度(第一百二十六条规定：“食品生产经营企业未按规定建立食品安全管理制度，或者未按规定配备或者培训、考核食品安全管理人员”的，应依法接受责令改正、警告、罚款、停产停业或吊销许可证的处罚)。
上述法律规定为企业内部监控机制提供了制度框架，而上述制度的建立和实施还需要通过实施条例等法规和规章进一步细化和具体化。
以食品安全队伍建设为例，它应当以专业化建设为导向，要保证食品安全管理人员具备相应的专业资质，要定岗定编保证队伍的稳定，要有职有权保障其行使安全监控的职责。现实中有不少企业对食品安全管理队伍的建设掉以轻心，把能力弱的人员配备到这些岗位，或随意调动食品安全管理人员的工作，造成“年年搞培训，年年教新人”的尴尬局面，培训工作只能停留在初级阶段，从而无法保证更高的专业化水准。因此在具体制度设计上就应当制定相关配套法律规定，明确要求不仅要有食品安全管理人员，而且要有具备专业资质、稳定和专业的食品安全管理队伍。如果食品安全管理人员缺失、专业资质缺乏或人员流动频繁，食药监部门就可以要求企业整顿甚至停产。为了保证食品安全管理人员工作稳定和敢于管理，可以考虑在制度上给予他们特殊的职业保障，如调动或辞退经过主管部门考核上岗的人员必须上报有关主管部门备案，没有其他具有资质的食品安全管理人员接替，不得随意调动或辞退在岗的人员。
再以食品安全管理制度为例，在建立安全管理岗位，明确职责的基础上，要建立切实可行的质量检测、现场处置、汇报、核查、评估、反馈、决策、整改和处置等一系列具体程序和相应权力机制。由于安全管理往往会给生产经营活动带来不便，企业的其他人员甚至管理层都会有意无意地忽略或限制安全管理活动，因此安全管理制度应当直接由企业高管负责，即法律规定的企业负责人“对本企业的食品安全工作全面负责”。
内部监控机制的建立也会带来主管部门监管模式的转变，即从事前审批监管过渡到事中和事后的常态化、全过程监管，从外部监管为主过渡到内部监管为主，从质量标准检测式监管过渡到数据和运行模式监管。也就是说，监管部门着重对其生产的数据资料真实性和完整性进行核查，对企业是否建立了内部监控机制，其人员是否齐全和专业化等情况进行核查。一旦企业没有按照法律规定配备专业人员或设立内部监控机制，监管部门就可以依法对该企业做出相应的处罚。监管部门不必仅仅跟在企业后面充当企业的化验员或检测员，而是应该把企业钉到食品安全责任人的位置上，让企业成为保障食品安全的首要责任人并切实履行其法律责任。
欧盟的食品安全法也经历了这种监管模式的转变。欧盟在2002年通过了《基本食品法》，2004年通过了“食品卫生法系列”[22]后，改变了原来主要核查食品生产经营者是否合乎政府规定的材料、设备及场所的各种具体卫生标准的传统模式，建立了新的“非指令性”和充分发挥“生产经营者责任”的模式，为生产经营者提供一般性目标而不强制推行方法，从而使得生产经营者承担实现这些目标的义务。[23]
这种监管模式也对传统的法律理论带来新的挑战。如果企业没有设立安全管理岗位或没有保留完整的真实数据，而并未带来实际损害结果就受到法律处罚，在法律上如何解释呢?确实，现有法律责任体系主要建立在损害事实发生的基础上，根据损害事实确定法律责任，即法律处罚的是“结果犯”。但是在信息化和高科技时代，有些危害结果需要有一定时间才能显现，危害结果与行为之间的因果关系也难以用现有科技手段确定，而其带来的潜在风险很大，社会不可能坐等危害后果出现再采取行动。因此基于风险防范理论，法律处罚可不以危害结果的实际发生为前提，而是代之以违法行为的出现为前提。根据风险防范理论，对于风险的应对、处置和决策所依赖的因果关系是建立在科学预测的基础上，其风险及其后果是或然性的，因而不同于传统的法律原理。需要强调的是，建立在风险防范理论上的监测机制必须依靠专业人员和严格的程序，而不是依靠领导拍板的行政程序。这就是法律应当发挥的作用。应当运用法律权威建立和完善食品安全内控机制和程序，从而保证食品安全，维护公众权益。
当然，大型企业、小型企业和个体工商户的内部安全管控机制和方法不可能完全一样，但是它们对于食品安全应有的高度自觉和严格自律则应当一样。它们都要认识到生产食品要承担的法律责任、道德责任、社会责任自然要比生产诸如钢笔、鞋等一般产品的生产经营者要高得多。对于个体户或小作坊而言，建立专职的安全管理队伍和管控机制并不现实，但是他们也应当根据其规模和生产经营的特点建立相应的安全管理制度。世界卫生组织在总结各国对沿街食品(street food)摊贩管理的经验基础上，提出了沿街食品安全管理的五项重点注意事项，即保持设备、场所和食物清洁，生熟食和用具分隔，高温消除有害物质，妥善放置食物以防止微生物繁殖，以及使用安全的水和原料。[24]各国都通过教育和立法，努力使上述保证沿街食品安全的五项重点注意事项成为沿街食品摊贩的自觉行为指引。我国《食品安全法》第三十六条在规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保障所生产经营的食品卫生、无毒、无害”后，根据我国地域广阔和食品品种繁杂的情况，做出了对这些生产经营者“的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”的细化规定。
内部监控机制还包括在一些国家行之有效的“内部举报人制度”。该制度起源于美国。美国在1978年《公务服务改革法案》中首次规定了对政府公务员举报进行保护的办法;在1989年制定了《吹哨人保护法案》(Whistleblower Protection Law)，进一步加强了保护措施;自21世纪初至今，至少在18项法案中规定了对私人企业中的“吹哨人”的法律保护。[25]
参考和借鉴这些外国的做法和有益经验，新《食品安全法》“增加规定食品安全有奖举报制度”[26]，为进一步建立健全内部举报人制度提供了法律依据。该法第一百一十五条规定，“对查证属实的举报，给予举报人奖励”;“有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复”。这些条文规定了：(1)鼓励举报人举报;(2)保护举报人的合法权益，尤其是举报人的信息;(3)对举报人给予特殊的就业保护。虽然该法并没有明确使用“内部举报人”的概念，但其中第(2)和(3)项的内容显然是或主要是对内部举报人进行保护的规定。
为什么要特别强调内部举报人制度?因为一些食品药品的违法生产和经营行为很难被外部人员发现，甚至检测也很难查出来，而内部人员则可能知情或发现，[27]因而有必要通过立法在我国建立内部举报人制度。
对于内部举报人不仅要奖励，而且要重奖。因为一旦从内部举报，举报人也就没有办法在该企业继续干下去，因此要有重奖，以解除其后顾之忧。重奖的资金从何而来呢?有些人认为内部举报人制度在中国不可行，因为没有钱作为奖励，也没办法为他保密。其实这一问题不难解决。奖励并不需要从国库单独拿钱，而只要法律规定按照罚款提取一定的比例，如10%作为奖金作为即可。没有内部举报，也就无法发现问题，也就不可能有巨额罚款。有了举报才有巨额罚款，如果从罚款中拿出一小部分，就能够极大地鼓励内部知情人员对食品生产经营进行监督，并运用法律和经济手段有效保障其监督和举报行为。
综上，《食品安全法》的通过和实施只是搭建了食品安全法治的宏观法律框架，而食品安全法治中具体配套制度和机制的建构和运行才是赋予食品安全法治实体内容和生命力的关键之所在。
【注释】
[1]黄薇：《全国人大就食品安全法修订草案、广告法修订草案举行发布会》，http://www.china.com.cn/zhibo/2015-04/24/content_35377122.html，最后访问时间：2016年2月1日。
[2] 汪洋：《在2015年全国食品安全宣传周活动上的致辞》，国家食品药品监督管理总局网站http://www.sfda.gov.cn/WS01/CL0049/121745.html,最后访问时间：2016年1月25日。邹坚贞：《史上最严食品安全法亮相修补旧法三大“硬伤”》，《中国经济周刊》2015年05月04日版http://finance.chinanews.com/cj/2015/05-04/7250852.shtml最后访问时间：2016年1月22日。
[3] 陈谞：《新修订〈食品安全法〉一共有九大亮点》，中国食品报网http://www.cnfood.cn/n/2015/1109/70934.html最后访问时间：2016年2月1日。
[4] 搜寻品(search good)指在购买商品之前通过自行检查就可以知道其质量的商品;经验品(experience good)指能够在使用后确认其质量的产品;信用品(credence good)指很难被消费者通过检查和体验判断其质量的产品。
[5] Kathleen Segerson, Mandatory Versus Voluntary Approaches to Food Safety, Agribusiness, Vol.15. No.1.1999. pp.53.68.
[6] John R.Lupien, Prevention and Control of Food Safety Risks: the Role of Governments, Food Producers, Marketers, and Academia, Asia Pacific Journal of Clinical Nutrition,2007;16(Suppl 1), p.74.
[7] WTO, World Trade Report 2012—Trade and public Policies: A Closer Look at Non-tariff Measures in the 21st Century, p.53
[8] 黄薇：《全国人大就食品安全法修订草案、广告法修订草案举行发布会》，http://www.china.com.cn/zhibo/2015-04/24/content_35377122.html，最后访问时间：2016年2月1日。
[9] Emilie H.Leibovitch, Food Safety Regulation in the European Union: Toward an Unavoidable Centralization of Regulatory Powers, Texas International Law Journal,2008. Vol.43. p.439.
[10] Policy Department A of European Parliament, Food Safety Policy and Regulation in the United States, Feb.2015. p.23.http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/536324/IPOL_STU(2015)536324_EN.pdf，最后访问时间：2016年1月22日。
[11] 美国两大食品监管部门为食品药品管理局(Food and Drug Administration)和农业部(Department of Agriculture)，前者负责监管80%—90%的食品供应，包括国产和进口食品、膳食补充剂、罐装水、水产品、野生动物肉和带壳蛋;后者负责10%—20%的食物，包括水果和蔬菜分级、家畜家禽肉、蛋类加工和分级、原产地产品认证。Renée Johnson, The Federal Food Safety System：A Primer, Congressional Research Service 7—5700. January 17m 2014.https://www.fas.org/sgp/crs/misc/RS22600.pdf，最后访问时间：2016年2月2日。
[12] U.S.Government Accountability Office, Federal Food Safety Oversight: Additional Actions Needed to Improve Planning and Collaboration, December 2014.
[13] 黄薇：《全国人大就食品安全法修订草案、广告法修订草案举行发布会》，http://www.china.com.cn/zhibo/2015-04/24/content_35377122.html，最后访问时间：2016年2月1日。
[14] 汪洋：《食品药品安全重在监管》，《求是杂志》2013年第16期。
[15] Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council,28 January,2002.
[16] 美国两大食品监管部门为食品药品管理局(Food and Drug Administration)和农业部(Department of Agriculture)，前者负责监管80%—90%的食品供应，包括国产和进口食品、膳食补充剂、罐装水、水产品、野生动物肉和带壳蛋;后者负责10%—20%的食物，包括水果和蔬菜分级、家畜家禽肉、蛋类加工和分级、原产地产品认证。Renée Johnson, The Federal Food Safety System: A Primer, Congressional Research Service 7-5700. January 17m 2014.https://www.fas.org/sgp/crs/misc/RS22600.pdf，最后访问时间：2016年2月2日。
[17] U.S.Food and Drug Administration, FDA Criminal Unit Guards Public Health, January 2011.http://www.fda.gov/downloads/ForConsumers/ConsumerUpdates/UCM048718.pdf，最后访问时间：2016年2月2日。
[18] Kathleen Segerson, Mandatory Versus Voluntary Approaches to Food Safety, Agribusiness, Vol.15. No.1.1999. pp.67-68.
[19] 据作者在一些地方的调查以及地方监管部门反映：企业一般不怕罚款等行政处罚，而最怕黑名单和曝光等影响企业形象的处理手段。
[20] Robert A.Prentice and David B.Spence, Sarbanes-Oxley as Quack Corporate Governance: How Wise is the Received Wisdom, The Georgetown Law Journal,2007. Vol.95. pp.1840-1850.
[21] Robert Charles Clark, Corporate Governance Changes in the Wake of the Sarbanes-Oxley Act: A Morality Take for Policymakers Too, Dec.5.2005. p.11.http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=808244.最后访问时间：2016年2月2日。
[22] “食品卫生法系列”指《食品材料规则》(Regulation (EC) No 852/2004)，《畜类食品卫生规则》(Regulation (EC) No 853/2004),《官方控制人用畜类产品特别规定》(Regulation (EC) No 854/2004),以及《修正17项欧盟指令的指令》(Directive 2004/41/EC)。见R.H.Dwinger, T.E.Golden, M.Hatakka & W.Daelman, The “Hygiene Package”—A New Approach to Food Safety, XIII International Congress in Animal Hygiene, June 17-21.2007. Tartu, Estonia, Proceedings Vol.1. p.24.
[23] Bruno Schiffers & Babacar Samb, Principles of Hygiene and Food Safety Management, Liaison Committee Europe-Afica-Madagascar(COLEACP), pp.23-24.
[24] WHO, Basic Steps to Improve Safety of Street-Vended Food,30 June,2010.
[25] Jon O.Shimabukuro & L.Paige Whitaker, Whistleblower Protections Under Federal Law: An Overview, Congressional Research Service, September 13.2012. p.8.
[26] 黄薇：《全国人大就食品安全法修订草案、广告法修订草案举行发布会》，http://www.china.com.cn/zhibo/2015-04/24/content_35377122.html，最后访问时间：2016年2月1日。
[27] 例如，前美国可口可乐公司的一位中层管理人员Matthew Whitley 2003年向法院指控可口可乐公司管理层统计数据造假，以及在知道冷冻饮料的机器会在产生微量金属的情况下，仍然坚持生产，造成饮料中含有金属成分。这些信息只有内部举报人能够了解，而外部检测很难发现问题。见“Justice Department Ends Probe, Coca-Cola Says”, NBC News, April 18.2005. http://www.nbcnews.com/id/7548072/#.Vry2PlKGbRU，最后访问时间：2016年2月2日。