党的十九届四中全会《决定》提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，对党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标进行了深化和展开，作出了许多新部署、新安排。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是国家制度和治理体系中最具中国特色的制度体系，是“中国之治”制度密码中不可或缺的组成部分。以党的十九届四中全会为新起点，党内法规制度建设要在制度自信与制度自觉中全面加快推进。
一、在制度自信中坚守党内法规的制度定位
坚守源于制度自信。所谓制度自信，就是我们充分相信，中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。就是我们充分相信，党的十九届四中全会《决定》凝练概括的我国国家制度和国家治理体系的13个方面显著优势，是我们党领导人民创造经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”的根本保障所在，是“中国之治”的制度密码所在，也是坚持“四个自信”的基本依据所在。而党内法规制度作为中国特色社会主义制度中的重要制度，作为国家治理体系中的重要组成部分，在完善党的领导制度，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保障依法治国有序推进，国家治理现代化稳步推进等方面具有独特的作用。
中国共产党从创建到发展壮大到全面从严治党，既建立健全党的领导体制和工作机制，在制度轨道上实施党对一切工作的领导，又把制度建设贯穿于全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设之中，实现党的建设制度化，不断把党的领导和党的建设活动纳入制度化规范化程序化轨道。制度治党无疑是宝贵经验，也是根本之道。就所涉范围来看，制度治党中的“制度”囊括党内党外，既包括党内各种规章制度，也包括国家法律制度;就制度形态而言，制度治党中的“制度”既包括成文的规定要求，也包括党在长期实践中形成的不成文的优良传统和工作惯例。在党内各类制度中，党内法规重在创设党组织职权职责、党员义务权利、针对违规违纪行为的处分处理，在制度治党的诸多“制度”中，居于脊梁地位、发挥着中坚作用。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》开门见山：“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党。”《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》开宗明义：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”国家治理体系作为一整套制度体系，其中的党内法规体系、法律规范体系分别属于党和国家制度子系统中规范化程度最高的制度形态，深度影响着法治建设的成效，深刻决定着国家治理体系和治理能力现代化的实际状况和实现水平。加强党内法规制度建设，既是全面从严治党的长远之策、根本之策，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全方位推进党内法规制度体系建设，取得历史性成就。各位阶、各领域、各层面、各环节的党内法规制度建设有序展开，初步形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，有效推动了党内政治生态好转，体现了党中央全面从严治党的坚强决心和科学部署，为贯彻落实新时代党的建设总要求提供了可靠制度保障，也为全面依法治国和推进国家治理现代化提供了有力的促进保障作用。只有依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。党的十八届四中全会关于“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”的重大理论创新，对党内法规具有的双重制度功能给予了明确界定。
二、在制度自觉中明确党内法规制度完善的方向
完善基于制度自觉。所谓制度自觉，就是我们清醒地认识到，与实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务相比，与新时代改革开放推向前进的根本要求相比，与为应对风险挑战、赢得主动提供有力保证的要求相比，我们的制度还有提升的空间，必须在坚持的基础上加以完善。具体到党内法规制度建设，比较完善的党内法规体系尚未形成，更加完善的党内法规体系更远未形成，制度的实施效果、执行力还没有达到预期目标，党内法规体系与国家治理体系中其他制度体系的关系需要进一步理顺，将制度优势充分转化为制度效能的美好愿景尚未充分实现，“立改废释清”及实施的任务还很重。此外，相较于国家治理现代化的要求，党内法规理论研究的广度、深度还不够，基础理论研究还要不断深化，对策研究还要更加精准;宣传效果还不够理想，深入人心的局面尚未形成。尤其是，对于国家治理体系中包括的四种制度规范体系及其相互关系——以党的主张为统领的党的政策制度体系，以宪法为统领的国家法律制度体系，以党章为统领的党内法规制度体系，以自治为主导的市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等构成的社会规范体系——如何在中国特色社会主义制度和国家治理体系中深度把握，推动形成制度合力和治理正能而不是相反，需要认真研究、准确宣传。
习近平总书记指出，相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。新时代完善党内法规制度，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国发展要求和时代潮流，融入推进国家治理体系和治理能力现代化的整体布局之中，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，推动党的领导和党的自身建设活动各方面制度更加成熟更加定型，将制度优势转化为治理效能。
2017年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。2018年2月，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称《二五规划》)着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，提出要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强。党的十九届四中全会《决定》提出“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，聚焦坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向并作出工作部署，就加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导提出要求。这些要求和部署涉及的所有方面都在不同程度上需要党内法规制度予以支撑。从这个意义上讲，党的十九届四中全会对完善党内法规制度、推进依规治党提出了更加深入更加全面更加紧迫的新要求，吹响了全面加快推进党内法规制度建设的新号角。
三、以党的十九届四中全会精神为指引，全面加快推进党内法规制度建设
党内法规制度建设必须进一步强调全面性、系统性、协调性、紧迫性，并在以下几个方面着力。
——加快形成完善的党内法规体系。党的十九届四中全会《决定》提出要“加快形成完善的党内法规体系”，对党内法规制度建设的目标提出了更高更快更强的要求。特别是，《决定》明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标：到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。对标对表这一总体目标，党内法规体系建设的目标至少需要按以下步骤推进：到建党一百年，要形成比较完善的党内法规体系;到二〇三五年，党内法规体系必须更加完善、更加定型，与其他制度体系的关系基本理顺到位;到新中国成立一百年时，党内法规体系不仅自身完善而且与其他制度体系高度和谐，形成制度合力。要完成这样一项时间紧、任务重的艰巨任务，必须按照习近平总书记的要求，搞好制度“供给侧结构性改革”，空白缺位的抓紧建立，不全面的尽快完善，成熟经验及时推广。此外，要梳理党内法规实施中的问题，包括党内法规与规范性文件、党内法规与国家法律等之间的协调性问题。在此基础上，对十八大以前的党内法规和规范性文件进行全方位评估，以十八大以来的国家治理体系建设为主要参照，加大党内法规与规范性文件的清理力度。
——同步推进党内法规的执行力建设。执行力是治理能力的集中体现。习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话中强调指出，制度制定很重要，制度执行更重要。目前，我们党总体上已进入有规可依的阶段，突出问题是“上热中温下冷”现象没有消除，有规不依、有规难依的情况仍然存在。对此，党的十九届四中全会《决定》强调指出，制度的生命力在于执行。当前，健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象，是当务之急;把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据，也是有力举措。新修订的《中国共产党党内法规制定条例》第36条规定：“坚持制定和实施一体推进，健全党内法规执行责任制，加大党内法规宣传、教育、培训力度，对党内法规执行情况、实施效果开展评估，加强监督执纪问责，确保党内法规得到有效实施。”要以落实这一重要规定和实施《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》为契机，形成学习、遵守、执行党章党规的良好氛围，切实提升党内法规的执行力。
——高度重视党的领导制度体系建设。《二五规划》已经安排了有关党的领导法规的诸多建设任务：制定中国共产党重大事项请示报告条例，党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定，中国共产党农村工作条例、宣传工作条例、组织工作条例、政法工作条例、机构编制工作条例、群团工作条例、外事工作条例、人才工作条例等党内法规;修订中国共产党统一战线工作条例(试行)、中国人民解放军政治工作条例等党内法规。目前，以上任务已经完成了大部分。党的十九届四中全会《决定》又特别提出，“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”，并明确要建立和完善以下几个方面的重要制度：建立不忘初心、牢记使命的制度;完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度;健全党的全面领导制度;健全为人民执政、靠人民执政各项制度;健全提高党的执政能力和领导水平制度;完善全面从严治党制度。这对党的领导法规建设进一步明确了方向，指明了重点。可以预见，随着新修订的《中国共产党党内法规制定条例》的实施，专门的党的领导法规文本将越来越多，党的领导法规体系建设将驶入快车道。
——切实加强党的监督法规建设。监督类党内法规主要是指以日常监督管理、精准考察考核、严肃追责问责为主要内容，发挥规范、监督等作用的党内法规。《二五规划》安排了制定党政领导干部考核工作条例、纪律检查机关监督执纪工作规则、组织处理办法等党内法规;修订中国共产党纪律处分条例、中国共产党问责条例等党内法规。修订完善督查工作等方面的法规制度。这些立规任务已经完成了大部分。党的十九届四中会合《决定》在“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”部分进一步提出，“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”，并特别提出健全和完善以下几个方面的重要制度机制：健全党和国家监督制度，完善权力配置和运行制约机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。这就要求党的监督法规建设不仅要加快步伐，还要深化升级。
——着力增强党内法规理论研究和宣传教育的精准度、系统性。党的十九届四中全会《决定》在“加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导”部分提出：“加强制度理论研究和宣传教育，引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，坚定制度自信。”这对于党内法规理论研究和宣传教育同样适用。为此，理论研究和宣传教育必须紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标展开，提升精准度、系统性。
(作者中国法学会党内法规研究中心主任王伟国，本文发表于中央办公厅法规局主办《党内法规研究》2019年第4期。)