自上世纪八十年代两岸民间开始交往以来,两岸司法互助从无到有,从个案合作走向规范化制度化建设,合作范围逐步扩大,合作机制不断发展,合作成效不断显现。两岸司法互助已经成为两岸关系和平发展的重要组成部分,也为巩固和深化两岸关系和平发展提供了法制保障。1990年9月10日,两岸红十字会组织在金门达成《海峡两岸红十字会组织在金门商谈达成有关海上遣返协议》(简称《金门协议》),开启了两岸司法互助的进程。2009年4月26日,大陆海协会和台湾海基会在南京签署《两岸共同打击犯罪与司法互助协议》(简称《司法互助协议》),是两岸司法互助承前启后的里程碑,标志着两岸司法互助进入了新的历史阶段。20多年来,两岸在司法互助领域取得了巨大成绩,未来也面临诸多挑战。
两岸刑事司法互助
1987年,台湾当局开放大陆老兵回祖国探亲,开启了两岸民间往来的大门。随着两岸交往的密切,两岸间非法入境及其他刑事犯罪案件也随之增多。发生在1990年的“闽平渔5504号事件”和“闽平渔5202号事件”凸显了在缺乏两岸合作的情况下,台方野蛮遣返非法偷渡人员造成的人道灾难,客观上促进了两岸的合作接触。1990年9月10日,两岸红十字会组织在金门达成《金门协议》,开通了两岸双向遣返渠道,也结束了此前两岸对重大罪犯的遣返只能通过国际刑警组织及外国分部实施个案合作的历史。
据有关部门统计,自《金门协议》签署以来至2009年初,两岸实施双向遣返作业212批,双向遣返38936人。含大陆接回偷渡人员3.85万人,向台方遣返非法入境和刑事嫌犯366人,包括走私、贩毒、洗钱、诈骗等多种刑事嫌犯、罪犯。其中,2007年1月大陆遣返台湾重大通缉犯陈益华、黄玉兰等两个电信诈骗团伙要犯,引起很大反响。
1993年,海协会和海基会经反复协商后达成关于遣返劫机犯问题“去政治化”处理的共识,先后于1997年5月、1997年7月、1999年2月和2001年6月分四批遣返劫机犯,长期危害两岸航空安全的劫机犯罪终于得到遏制。2001年,两岸警方经由澳门遣返台湾通缉犯“四海帮主”杨光南,突破了《金门协议》所设定的“厦门—金门”和“马尾—马祖”海上遣返模式的限制。2006年两岸警方联手捣毁了“钟万亿特大贩毒集团”,这一过程中就包含了两岸在互通犯罪情报上的合作。
但是,建立在《金门协议》基础上的两岸刑事司法合作的局限性也十分明显。一是合作范围狭窄,随意性较大,两岸合作的主要方式为人员遣返。除非涉及重大嫌犯,两岸很少主动进行个案协查和联手侦破。经济类犯罪既便侦破,也难以追回罪赃。二是合作方式相对单一,大量司法互助通过民间中介组织来进行,影响司法效率。一些涉两岸团伙犯罪往往利用两岸管辖权分立、两岸联手侦破的时间延滞和上下游犯罪分离等条件和手段来逃避侦查和打击,气焰十分嚣张。随着两岸经贸合作和人员往来的日益密切,两岸迫切需要进一步扩大和深化刑事司法合作。正是在这样的历史背景下,两岸于2009年签署了具有历史意义的《司法互助协议》。
在合作打击的犯罪类型上,《司法互助协议》规定双方不仅就杀人、抢劫、绑架、走私、枪械、毒品、诈骗、洗钱、人口贩运、组织偷渡、跨境有组织犯罪、恐怖主义犯罪等传统犯罪领域开展司法互助,还突破“双重归罪原则”的限制,对一方认为涉嫌犯罪,另一方认为未涉嫌犯罪但有重大社会危害的情形,规定可以经双方同意后开展个案协助。
在司法互助内容上,更全面规定了在送达文书、调查取证、罪赃移交、罪犯接返(移管)、人道探视、协助侦查等方面开展合作,涵盖了刑事司法互助的基本事项。
在合作程序上,对提出协助请求、执行请求、双方的保密义务、协助提供资料的用途限制、证明的互相免除、文书格式、协助费用、协议变更、争议解决等作了规定。特别是对于不予协助的情形,规定了只有在“不符合己方规定或执行请求将损害己方公共秩序或善良风俗等情形”时才得“不予协助”。
协议签署后,两岸刑事司法互助不断取得重大进展。两岸警方联手,并与多国执法合作,于2011、2012年先后破获了“3·10”、“4·26”特大电信诈骗案,捣毁诈骗窝点数百处,抓获两岸犯罪嫌疑人近千名。这在两岸引起巨大反响,也显示两岸刑事司法互助进入了新的阶段。
两岸民事司法互助
由于历史原因和地缘、血缘的天然联系,两岸民间交往和经贸交流自上世纪八十年代开始后便一直呈迅猛发展之势,也因此涌现出大量涉两岸的婚姻、继承、投资、贸易等民商事法律问题。
1993年4月29日,两岸通过“汪辜会谈”签署《两岸公证书使用查证协议》,就两岸相互寄送涉及继承、收养、婚姻、出生、死亡、委托、学历、定居、抚养、财产权利等证明公证书副本的问题作出规定,标志两岸相互协助调查取证工作的开始。此后,大陆司法部和台湾“司法院”分别出台实施细则。协议生效以来,两岸相互发送公证书副本以百万计,对协助各类诉讼和非诉讼事件处理,维护当事人合法权益发挥了积极作用。
在相互承认民事法院判决方面,两岸均分别出台政策和规定加以规范。早在1991年4月,最高人民法院在有关工作报告中就提出,在不违背大陆法制的基本原则和公共利益的前提下承认台湾民事行为、民事权利和民事判决的效力。1998年1月15日,最高人民法院发布了《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》,并先后就台湾法院发出的调解书、支付令的效力问题作了两个批复,一体承认台湾地区民事判决、调解书、支付令和仲裁裁决的法律效力,并规定相关判决的执行依据大陆民事诉讼法规定的程序办理,包括可申请强制执行。对先于大陆法院诉讼程序的认可申请实行优先受理原则。这一务实而充满善意的举措受到岛内外普遍欢迎。自该规定实施以来至2009年底,大陆已认可并执行台湾方面的民事判决约300件,有效保护了涉台民事案件当事人权益。
2009年4月,两岸《司法互助协议》签署后,最高人民法院于当年5月发布了《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的补充规定》,进一步明确了经人民法院裁定认可的台湾民事判决与大陆法院民事判决具有同等效力,规定申请认可期间申请人可全程申请财产保全,对申请认可的有效期限、案件管辖权冲突、认可与执行的衔接等问题均作了有利于保护当事人权益的规定。
2011年6月,最高人民法院又发布了《关于人民法院办理海峡两岸送达文书和调查取证司法互助案件的规定》,对各级人民法院办理涉台送达文书和调查取证司法互助案件的职责分工、具体办理程序、审查转递时限和相关保障措施等进行了全面规范。特别是以最高人民法院授权各高级人民法院的方式,就办理送达文书司法互助案件开通了对台联络的二级窗口,并规定了司法互助时限要求,以提高司法互助效率。实际工作中,涉台主管部门和司法部门多次召开涉台司法工作会议,总结推广成功经验,颁布惠台司法措施,增设涉台业务法庭和业务窗口。这些规定和措施有力保障了涉案台胞合法权益,充分体现了大陆社会对台湾同胞利益的高度重视。
台湾方面对于大陆司法文书的送达和相关调查,并无特别规定,在1991年前系套用其“民事诉讼法”加以处理,1991年后则强调通过民间机构(即“海基会”)予以协助。
对大陆法院判决的认可,则主要是依据其1992年制定并经过若干次修改的《台湾地区与大陆地区人民关系条例》。该条例对两岸司法协助的形式和内容都作了诸多限制:除规定司法文书送达、调查取证均通过委托民间机构进行外,还规定了大陆的民事裁判、仲裁,在不违背台湾公共秩序和善良风俗的条件下,可申请台湾法院裁定认可,需要执行的,可申请法院执行;1997年5月对条例进行增订和修正时,又规定了台湾承认和执行大陆判决和裁决,须以互惠和对等为原则。这样,两岸在民事判决的承认和执行上,均采取了“裁定认可”方式。2009年两岸签署的《司法互助协议》进一步明确了这一方式,并确认了互惠原则和不违背公共秩序和善良风俗这一前提。
未来仍然面临许多挑战
目前,两岸在司法互助上还存在许多问题和挑战,主要表现为大量司法文书不能送达,大批协助调查取证的申请难以落实。在刑事司法互助领域,由于台湾不承认大陆法院刑事判决,大陆台籍服刑犯如果遣返台湾将面临二次审判,致使台籍服刑犯无法遣返台湾。《司法互助协议》的具体落实还有待两岸进一步建立和完善相关工作机制,包括司法机关对口联络机制、犯罪信息交换机制、证据协查机制、人员遣返机制和罪赃移交机制。
在民事司法互助方面,虽然台湾方面规定了裁定认可的原则,但实务中往往以实体审查的结果来否定大陆法院的判决效力。对大陆法院判决的认可也多集中在离婚案件,对商事判决很少认可,对大陆法院调解书的法律效力则明确不予认可。裁定认可中有关“公共秩序”和“善良风俗”的保留,也有较大的解释空间。
两岸司法互助在性质上是属于一个主权国家内部的区际司法协助,但鉴于两岸关系的特殊性,两岸司法互助不仅有别于美国、俄罗斯和德国等联邦制国家内部的区际司法协助,甚至比国际间司法协助还要面临更多的挑战和困难。为此,两岸法学界、法律界有必要扩大和深化两岸法学交流,不断加深互信,扩大共识,深入研究和探讨落实《司法互助协议》的具体措施。两岸司法互助有必要继续坚持以人为本、回应人民需求,本着互惠互信、平等合作的精神不断克服各种困难,深化司法合作,为两岸人民谋求最大利益。
(作者系海峡两岸关系法学研究会秘书长尹宝虎)