宋功德：党内法规的百年演进与治理之道
时间:2021-09-23 来源：中国法学 责任编辑：
党内法规的百年演进与治理之道
党内法规制度建设史是党史的重要一维。回望党的百年征程，坚持依规治党、在制度建设上一以贯之，坚持继往开来、在制度变革上一脉相承，坚持系统观念、在制度框架上一体布局，坚持正确方向、在制度保障上一纲二目，走出了特色鲜明的党内法规制度建设之路，形成了卓有成效的政党治理之道。党规之治是“中国之治”的一个独特治理密码，是呈现中国特色社会主义制度优势的一张金色名片，也为世界政党治理贡献了中国智慧和中国方案。
依规治党 制度治党 党内法规 党内法规体系 党内法规保障逻辑
治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。这个“法度”，主要就是以党内法规为脊梁的党的制度。党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能，高度凝结党的理论创新和实践经验，是用来规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。这一党的建设重要成就彪炳史册，是党的建设史特别是党内法规制度建设史上的一个重要里程碑，标志着党内法规制度建设由此迈入高质量发展新阶段，全面从严治党、依规治党站在新的历史起点上。以史为鉴、开创未来，紧紧围绕实现中华民族伟大复兴的时代主题加强新时代党内法规制度建设，有必要全景式展示制度建设的百年历程，全方位呈现制度治党的重要成就，深入研究揭示党内法规的保障逻辑和依规治党的内在机理，旨在为党管党治党、执政治国提供更加有力制度保障，确保党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心。一、制度建设的一以贯之
如何宣示党的性质宗旨、路线纲领？如何保证党的团结统一、行动一致？这是中国共产党的先驱们在建党时必须回答的问题。他们首先把答案写在党的一大通过的中国共产党第一个纲领上，党内法规开山之作悄然问世；他们紧接着把答案写在党的二大通过的中国共产党章程上，党的第一部根本大法横空出世。一百年来，从发端于党的一大纲领和二大党章到形成一个比较完善的党内法规体系，无论是建党之时即立规还是与时俱进建章立制，党内法规制度建设是一以贯之的。指引党内法规制度建设的科学理论，就是党的指导思想。一百年来，中国共产党人坚持用马克思主义观察时代、把握时代、引领时代，把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，创立了毛泽东思想、邓小平理论，形成了“三个代表”重要思想、科学发展观，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，为党和国家事业发展提供了行动指南。从党内法规制度建设角度看，主要在两个意义上同时接受党的基本理论的指引：一个是党的指导思想中面向党和国家事业发展的“通论”。党内法规要“走进”党和国家事业、提供“内行”制度保障，就必须符合党的指导思想关于管党治党、执政治国的基本立场观点方法，遵循经济社会发展规律，契合治理之道。另一个是党的指导思想中针对党内法规制度建设的“专论”。它专门阐明党内法规是什么、为什么、干什么、怎么干等基本问题，为确定党内法规制度建设的立场、方向、功能、目标、路径等提供直接指引。中国共产党自诞生之日起，就是一个以马克思主义为理论武器的新型无产阶级政党。列宁指出：“无产阶级的无条件的集中制和极严格的纪律，是战胜资产阶级的基本条件之一”；“如果我们党没有极严格的真正铁的纪律，……那么布尔什维克别说把政权保持两年半，就是两个半月也保持不住”。无产阶级政党是具有明确政治纲领和严密组织体系的团体，要靠立规矩定遵循来约束党组织和党员，为此必须加强党内法规制度建设。关于这一点，党的理论认识自始有之且不断深化。毛泽东1926年指出，“我们欲革命成功，必须势力集中行动一致，所以有赖于一个有组织有纪律的党来发号施令”。1929年在其起草的中国共产党红军第四军第九次代表大会的决议中指出，要“从制度上和政策上纠正盲动的行为” 。1938年在党的扩大的六届六中全会上从“统一各级领导机关的行动”的高度强调党内法规制定，并重点阐述了民主集中制的根本组织原则与严格执行党内法规的关系等问题。邓小平1962年在扩大的中央工作会议上指出，“我们还有一个传统，就是有一套健全的党的生活制度。特别是遵义会议以后，在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度。比如民主集中制；……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法”。1978年指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法。”1980年指出，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”；“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”；“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展”。江泽民1994年指出，“要全面规划、精心设计，在民主集中制、基层党组织建设、干部的培养选拔等方面进一步建立科学的规章制度，形成适应新的历史时期所要求的新机制新规范”。2000年指出，“只要建立健全了从严治党的一整套制度和机制，大家都自觉坚持和维护这套制度和机制，同时又不断加强党的思想政治建设，我们党就一定会建设得更加组织严密、更加行动一致、更加团结有力、更加朝气蓬勃”。2002年在党的十六大上指出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”胡锦涛2006年指出，“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平” 。2009年指出，“制度建设既是党的建设的重要组成部分，又是党的建设的重要保证。要增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办又要明确违反规定该怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间，推进党的建设科学化、制度化、规范化”。2011年指出，“必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中”。党的十八大以来，习近平总书记鲜明提出坚持依规治党，专门针对加强党内法规制度建设作出一系列重要论述。强调要从事关党长期执政和国家长治久安的战略高度加强党内法规制度建设，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，这就明确了“定位”问题；强调要坚持正确政治方向制定和实施党内法规，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，这就明确了“方向”问题；强调要力争到建党100 周年时形成比较完善的党内法规制度体系，要坚持以党章为根本依据建章立制，尊崇党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，要坚持贯彻民主集中制原则制定党内法规，把充分发扬党内民主和维护党的集中统一有机结合起来，这就明确了党内法规体系构建的“根本”和“核心”问题；强调要坚持服务党和国家工作大局健全制度，为党的事业发展和全面从严治党提供制度保障，这就明确了“功能”问题；强调要坚持系统推进，做到有规可依、有规必依、执规必严、违规必究，这就明确了“方针”问题；强调要坚持依法治国和依规治党有机统一，既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党，这就明确了“方略”问题。这些重要论述和指示要求，在党内法规制度建设实践中发挥了重要指导作用，得到了坚决贯彻落实。党内法规制度建设历来重视基层经验、坚持问题导向，但它从来就不是自发生成、随遇而安的，而是在党中央集中统一领导下有序推进的。党中央把握时代主题和历史方位，坚持顶层设计、擘画蓝图，推动党内法规制度建设持续前行。由党的全国代表大会作出最高决策。党的全国代表大会是党的最高领导机关，由其作出的制度治党重大决策包括制定修订党章、审议特别重要的党内法规，在大会政治报告和大会通过的决议中作出重大部署安排。党章是最根本的党内法规，制定修订党章是最重要的立规活动。党的二大制定第一部党章，从党的三大开始，形成每次党的全国代表大会修改党章的政治惯例。党的全国代表大会还曾审议通过特别重要的中央党内法规，比如，党的三大通过中央执行委员会组织法。党的全国代表大会政治报告通常在党的建设部分专门阐明和部署党内法规制度建设重大问题。比如，党的十四大报告强调“坚持和健全民主集中制，维护党的团结和统一”，明确提出要进一步发扬党内民主，加强制度建设，切实保障各级党组织和党员的民主权利；各级党委必须坚持和健全集体领导制度；从中央到地方各级党委，都要认真实行党的生活会制度。此外，在党的全国代表大会通过的有关决议中，有时涉及建立健全党内法规制度问题。比如，党的五大通过政治形势与党的任务议决案、组织问题议决案，对党的领导和党的组织建设等作出制度安排。在党的中央全会上作出有关重大决策。党的中央委员会也是党的最高领导机关，在党的全国代表大会闭会期间，执行其决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。中央全会特别是以党的建设为主题的中央全会，一般会对加强党内法规制度建设作出部署安排，审议通过重要中央党内法规。比如，党的扩大的六届六中全会通过“三个决定”，即关于中央委员会工作规则与纪律的决定、关于各级党委暂行组织机构的决定、关于各级党部工作规则与纪律的决定。党的十一届三中全会强调“根据党的历史的经验教训，全会决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪”。“会议认为，国要有国法，党要有党规党法。”“纪律检查委员会的根本任务，就是维护党规党法，切实搞好党风。”党的十一届五中全会通过关于党内政治生活的若干准则。党的十四届四中全会集中讨论党的建设问题，通过中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定，把党的建设提到“新的伟大的工程”高度，强调必须进一步坚持和健全民主集中制，特别要注重制度建设，以完备的制度保障党内民主，维护中央权威，保证全党在重大问题上的统一行动。党的十七届四中全会通过中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定，将“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化”作为执政党加强自身建设的基本经验。在庆祝中国共产党成立的重要时间节点进行总结和部署。党成立一个时期后，逐步形成在逢十之年开展重大庆祝活动的惯例，党中央在总结党的成就和经验、明确党的建设任务时，通常会对加强党内法规制度建设作部署提要求。比如，1941年，在建党二十周年之际，中央政治局通过的中共中央关于增强党性的决定指出，“我们的党更进一步地成为思想上、政治上、组织上完全巩固的布尔什维克的党，要求全党党员和党的各个组成部分都在统一意志、统一行动和统一纪律下面，团结起来，成为有组织的整体”。1951年，在建党三十周年之际，党的第一次全国组织工作会议提出共产党员标准的8项条件，后被写进会议通过的关于整顿党的基层组织的决议，成为党在执掌全国政权后对党员的基本要求。1991年，庆祝中国共产党成立七十周年大会指出，“我们这样一个有五千万党员的大党，靠什么组织起来并具有强大力量呢？很重要的是靠坚持和完善民主集中制。民主集中制是党的根本组织原则。削弱和否定它，就会损害党的战斗力，以至瓦解党的组织。”2001年，庆祝中国共产党成立八十周年大会强调，“要进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行”。2011年，庆祝中国共产党成立九十周年大会要求，“坚持突出重点、整体推进、继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系”。在召开中央会议和组织开展有关重要活动中作出部署安排。党中央部署开展党内集中学习教育活动，往往会针对整党、整风等提出健全规章制度、建立长效机制要求。比如，在延安整风期间，党中央出台关于增强党性的决定。在召开中央纪委全会时，党中央通常会就制定和执行党内法规特别是严明党的纪律、健全反腐倡廉制度作出部署。在召开全国组织工作会议、全国宣传思想工作会议等时，党中央往往会对完善党的组织法规、健全党对意识形态工作领导的制度等作出安排。在召开中央经济工作会议、中央农村工作会议、中央政法工作会议等时，党中央经常对党领导经济社会发展工作的制度化提出要求。此外，中央政治局会议、中央政治局常委会会议还以审议准则、条例等基础主干党内法规等方式推进党内法规制度建设，党中央在其制定出台的政策性文件中，经常会就建立健全特定领域特定方面的党内法规制度提出要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统揽“四个伟大”，以前所未有的力度统筹推进新时代党内法规制度建设，取得历史性成就、发生历史性变革。一方面，党的十九大以及中央全会、中央工作会议等作出决策部署。党的十九大强调“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，并将“坚持依规治党、标本兼治”载入党章。党的十八届三中全会对深化党的建设制度改革作出部署，四中全会把“形成完善的党内法规体系”确定为建设中国特色社会主义法治体系的重要任务，五中全会强调要全面提高依据党内法规管党治党的能力和水平，六中全会审议通过关于新形势下党内政治生活的若干准则、党内监督条例。党的十九届三中全会针对深化党和国家机构改革、完善坚持党的全面领导的制度作出部署，四中全会强调要坚持和完善党的领导制度体系，五中全会要求坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制。同时，中央纪委全会、全国组织工作会议、全国宣传思想工作会议、中央统战工作会议、中央全面依法治国工作会议、中央政法工作会议等，都对加强党内法规制度建设提出要求；群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育等党内集中教育活动，都要求学习遵守党内法规、对照党内法规进行检查并推动相关制度完善。党中央作出的这些决策部署，是把党内法规制度建设置于党和国家工作大局中定位，推动其贯穿于中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局之中，确保党内法规制度建设始终紧紧围绕保障政治大局“公转”。另一方面，党中央专门针对加强党内法规制度建设作出部署安排，推动新时代党内法规制度建设更加有序高效“自转”。2016年，党中央召开党的历史上第一次全国党内法规工作会议，并出台关于加强党内法规制度建设的意见，作出系统谋划、顶层设计。着眼构建集制定、规划、解释、评估、备案审查、清理、执行等环节于一体的党内法规制度建设链条，党中央制定出台党内法规制定条例、两个中央党内法规制定工作五年规划、党内法规解释工作规定、党内法规和规范性文件备案审查规定、党内法规执行责任制规定（试行）等，在全党范围组织开展两次党内法规和规范性文件集中清理。党中央作出的这些部署安排，推动党内法规制度建设驶入快车道。坚持制度治党、依规治党，前提是有规可依、有章可循。着眼于坚持党的领导、加强党的建设，党坚持不懈建章立制，党内法规从无到有、从少到多、连点成线、连面成体，经过百年努力终于形成一个比较完善的党内法规体系。新民主主义革命时期的立规。1921—1927年党的创建和大革命时期，党的一大制定第一个纲领，党的二大制定第一部党章，党的三大、四大以及五大之后的中央政治局会议对党章作了修订；党的三大通过中央执行委员会组织法，党中央制定教育宣传委员会组织法、关于国民党工作的合作办法等。1927—1937年土地革命战争时期，党的六大修订党章；党中央制定中央巡视条例、苏区党团组织与工作条例、关于统一战线区域内党的工作的基本原则草案、保守党内秘密条例等。1937—1945年全民族抗日战争时期，党的七大修订党章；党中央制定中央书记处工作规则和纪律草案，中央政治局工作规则和纪律草案，关于中央委员会工作规则与纪律的决定，关于各级党委暂行组织机构的决定，关于各级党部工作规则与纪律的决定，关于统一战线的策略、方法和守则（提纲），关于对党员察看处分执行办法的指示等。1945—1949年解放战争时期，党中央制定关于在军队中组织党的委员会的指示、关于建立报告制度、关于健全党委制、关于将一切可能和必须统一的权力统一于中央的指示等。社会主义革命和建设时期的立规。1949—1978年期间，党的八大、九大、十大、十一大修订党章；党中央制定关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定、关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定、关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定、关于调整管理体制的若干暂行规定、关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定、农村基层党组织工作条例（试行草案）、国营工业企业基层党组织工作条例（试行草案）、商业企业基层党组织工作条例（试行草案）、国营工业企业工作条例（草案）、农村人民公社工作条例（修正草案）、关于处理贪污浪费问题的若干规定，以及关于处理控告、申诉案件的若干规定等。改革开放和社会主义现代化建设时期的立规。1978—1989年期间，党的十二大、十三大修订党章；党中央制定关于党内政治生活的若干准则、关于高级干部生活待遇的若干规定、农村人民公社工作条例（试行草案）、国营工厂厂长工作暂行条例、关于加强政法工作的指示、关于严明党的纪律维护党的团结统一的通知，以及关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定等。1989—2002年期间，党的十四大、十五大修订党章；党中央制定修订党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）、地方党委工作条例（试行）、农村基层党组织工作条例、普通高等学校基层党组织工作条例、党校工作暂行条例、党员权利保障条例（试行）、党政领导干部选拔任用工作暂行条例、关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定、关于领导干部报告个人重大事项的规定、党政领导干部考核工作暂行规定、党纪处分条例（试行）、关于实行党风廉政建设责任制的规定、党内法规制定程序暂行条例等。2002—2012年期间，党的十六大、十七大修订党章；党中央制定修订党的全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例、党和国家机关基层党组织工作条例、解放军政治工作条例、干部教育培训工作条例（试行）、党内监督条例（试行）、巡视工作条例（试行）、党纪处分条例、关于实行党政领导干部问责的暂行规定、农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）、党政机关公文处理工作条例等。新时代中国特色社会主义时期的立规。党的十八大、十九大修订党章；党中央制定修订关于新形势下党内政治生活的若干准则、廉洁自律准则、中央委员会工作条例、十八届中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的八项规定、中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定、地方党委工作条例、国有企业基层党组织工作条例（试行）、党支部工作条例（试行）、党组工作条例、党的工作机关条例（试行）、组织工作条例、宣传工作条例、统一战线工作条例、政法工作条例、机构编制工作条例、重大事项请示报告条例、党校（行政学院）工作条例、党政领导干部选拔任用工作条例、党员权利保障条例、党政领导干部考核工作条例、党务公开条例、军队党的建设条例、军队政治工作条例、党内功勋荣誉表彰条例、国家功勋荣誉表彰条例、党内监督条例、巡视工作条例、问责条例、党纪处分条例、党内法规制定条例、党徽党旗条例等。历经百年日积月累，党内法规已从一个纲领、一部党章发展为一个比较完善的体系。截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规3615部，其中，中央党内法规211部，部委党内法规163部，地方党内法规3241部。据对中央党内法规制定修订数量的粗略统计，1921—1927年约10部，年均不到2部；1927—1937年约10部，年均1部；1937—1945年约10部，年均不到2部；1946—1949年约10部，年均约2部；1949—1978年约30部，年均1部；1978—1989年约20部，年均不到2部；1989—2002年约50部，年均近4部；2002—2012年约80部，年均8部；2012—2021年146部，年均约15部。由此可见，一百年来，中央党内法规的制定修订在前70年基本保持匀速，最近30年加速推进，特别是党的十八大以来处于高位运行。立规数量近年来递增的直接原因，在于新制定数量多和修订数量多的“双多”，根本原因在于推进“四个伟大”、全面深化改革所需。建章立制是需求牵引供给、供给创造需求，二者交互影响。一方面，就制度需求侧之“变”而言，表现为党的规模变大、党建事务变多、党的领导范围变广、管党治党标准变严、党执政兴国责任变重，以及经济社会发展转型、人民对美好生活的向往日益增长、外部环境变化带来冲击挑战等等，这些“变”刺激立规需求增长。另一方面，就制度供给侧之“应”而言，表现为党中央集中统一领导更强、党对各方面规律把握更深、党的执政经验智慧更多、党的领导能力水平更高，以及立规体制更科学、立规经验更丰富、立规技术更成熟、立规保障更有力等等，这些“应”满足了立规条件。回首党的百年征程，党内法规制度建设一直如影随形。伴随着党的发展壮大成熟，党内法规从建党初期的一规多用发展为专规专用，制度治党朝着愈深愈广两个方向拓展；建章立制从早期的粗线条大写意发展为精细化工笔画，党内法规的规范指引功能从标注方向路径的“路标”发展为铺设严丝合缝的“轨道”；党的制度标准从评判对错黑白正确与否发展为衡量优劣高低合理与否，纪律规矩标尺刻度从“米”细化为“毫厘”。党内法规制度建设的一以贯之、不断发展，为中国共产党团结带领中国人民创造“四个伟大成就”提供了坚强制度保障。二、制度变革的一脉相承
历史地看，党内法规在常为新的变革中成长。一百年来，从建党的开天辟地、到新中国成立的改天换地、到改革开放的翻天覆地、再到新时代的惊天动地，党内法规制度建设始终紧扣时代主题、紧跟时代步伐、紧贴时代脉搏不懈前行，呈现出与时俱进、守正创新的鲜明时代特点，从建党之初一棵幼苗长成参天大树，这是一棵以时代环境为土、以政治立场为根、以民主集中制为干、以成千上万制度为枝叶的常青树，它不断地向深处扎根、向高处生长。制度建设总是稳中有变、因变而进，绝不能作茧自缚、一成不变，大到党的根本大法、小到具体制度规定，莫不如此。之所以如此，根本原因在于党内法规必须顺应、适应、回应时代发展之需 ，而每个时代都有属于自己的时代主题，这自然会孕育属于那个时代的党内法规。党内法规制度变革总是紧扣时代主题的切换而展开，并通过一次接一次的变革成长实现自我超越。党内法规在保障新民主主义革命中萌芽扎根。面对帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山，当时的党内法规制度建设主要围绕怎么把党建设成为“全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”、领导中国人民赢得中国革命伟大胜利这一时代主题展开，保障“革命”成为党内法规制度建设的主旋律。1921—1927年期间，党在建党和大革命时期制定的党内法规，重点解决的是推动党的发展壮大、明确党的民主革命纲领和政治策略等基本问题。1927—1937年期间，党在土地革命战争时期制定的党内法规，为强化党的组织建设、确立党对军队的领导权、加强根据地建设提供重要保障。1937—1945年期间，党在全民族抗日战争时期制定的党内法规，旨在为确立党的思想路线和政治路线、保证党领导中国人民夺取抗日战争胜利、加强党的建设等提供制度保障。1945—1949年期间，党在解放战争时期制定的党内法规，聚焦维护党的集中统一领导、加强组织纪律性、取得解放战争胜利。党内法规在保障社会主义革命和建设中磨炼成长。新中国成立后，随着党的中心任务从领导人民闹革命转为领导人民搞建设，党内法规制度建设开始唱响保障“建设”这个主旋律。1949—1956年期间，党在社会主义革命时期制定的党内法规，有针对性地开始解决在全国执政条件下如何加强党的领导、推进执政党自身建设等问题。1956—1966年期间，党在领导全国各族人民开始全面建设社会主义10年时期制定的党内法规，反映了党艰辛探索适合中国国情的社会主义建设道路的重要经验和成果。“文化大革命”时期，党的组织和国家政权受到极大削弱，民主和法制被肆意践踏，党内法规制度建设遭受严重挫折。1976—1978年期间，党在徘徊中前进时期制定的党内法规，推动“文化大革命”中被打乱的党和国家政治生活的正常秩序逐步得到恢复。党内法规在保障改革开放和社会主义现代化建设中茁壮长大。党的十一届三中全会后，伴随着党的工作中心的转移，党内法规制度建设唱响保障“改革”这个主旋律。1978—1989年期间，围绕伟大历史转折和中国特色社会主义的开创，适应党的工作中心的转移，加快推进党的领导制度和组织制度建设。1989—2002年期间，围绕把中国特色社会主义全面推向21世纪，立足改革开放和社会主义现代化建设新阶段发展需要，适应推进党的建设新的伟大工程制定出台一批党内法规。2002—2012年期间，围绕在新的形势下坚持和发展中国特色社会主义，立足全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的实践发展，着眼推动经济社会科学发展、提高党的建设科学化水平，制定出台一大批党内法规。党内法规在保障新时代中国特色社会主义建设中蓬勃发展。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，围绕实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，党内法规制度建设自觉唱响保障“复兴”这个主旋律。党中央坚持和加强党的全面领导，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，统揽“四个伟大”，坚持从新时代管党治党、执政治国实际出发，以前所未有的力度推进党内法规制定工作，形成覆盖党的领导和党的建设各方面的比较完善的党内法规体系。由此可见，每个时期的党内法规制度建设，都是立足那个时代政治经济社会条件，努力解决那个时代社会主要矛盾，引领和保障那个时代政治大局和党的中心工作，使得不同时期的党内法规因此留下深刻历史印记、彰显鲜明时代特征。党内法规必然是与时俱进的，这就要求党内法规保持现实敏感性和开放性，随着党所处历史阶段以及历史任务的发展变化而变化，始终契合时代所需；这就决定着时代发展变化的程度深刻影响着制度变革的频率，时代前进步伐越快则制度变革频率越高；这就使得党内法规制度建设呈现为阶段性发展，早期主要是通过立柱架梁搭建四梁八柱，制度趋于成熟定型后则主要通过修订来新陈代谢。有鉴于此，无论哪个历史时期现行有效的党内法规，都主要是“当下”的党内法规——在目前现行有效的211部中央党内法规中，最早的是1953年制定的中共中央关于中央一级各部门派人下去检查工作的几项规定，从改革开放到党的十三届四中全会期间制定的约占4%，党的十三届四中全会到十六大期间制定的约占10%，党的十六大到十八大期间制定的约占15%，而党的十八大以来制定修订的则高达70%。综观党内法规制度百年变革，犹如一棵树的成长，它是基于同一根脉之上的发展。这个“根脉”，主要包括党的指导思想、人民立场、初心使命、民主集中制等“党之要者”，它们内在地规定着党内法规的属性不变，从根本上决定着制度建设的方向不偏。党内法规以党的指导思想为理论根基。理性的制度内含着理论的经络。党内法规既是经验的凝结、实践的产物，也是意志的体现、思想的结果，它是党的指导思想之“道”以“制”的方式呈现。党内法规制度变革，必须从制度创新上回答如何保障党的建设、党的领导、社会主义建设、人类事业发展进步等基本问题，而这些基本问题，已由党的指导思想在理论上给出了答案：马克思列宁主义揭示的人类社会历史发展规律，毛泽东思想关于中国革命和建设的正确理论原则和经验总结，邓小平理论对在中国建设社会主义、巩固和发展社会主义的基本问题的阐明，“三个代表”重要思想对什么是社会主义、怎样建设社会主义和建设什么样的党、怎样建设党的认识的加深，科学发展观对新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题的深刻认识和回答，习近平新时代中国特色社会主义思想关于新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题的系统论述。不言而喻，党的指导思想中的真理性认识和思想观点、重大政治判断和理论主张，奠定了党内法规制度建设的理论根基，制定党内法规必须贯彻落实党的指导思想。党内法规制度建设坚持以党的指导思想为行动指南，既体现为沿着党的指导思想指引的方向前进，又体现为遵循指导思想之“理”建章立制，还体现为将指导思想的要求转化为制度规定并付诸实施。正是由于思想是制度之魂、制度是思想之体，因此，贯彻落实党的指导思想和贯彻执行党内法规是高度统一的，思想建党和制度治党是同向发力的，据此实现党的思想伟力、制度效力、治理能力、社会活力、国家实力的“五力”贯通。党内法规以党的政治立场为基本立场。从来就不存在所谓不持政治立场的“中性制度”。制度，总是基于特定政治立场解决“做蛋糕”和“分蛋糕”问题，而基于不同政治立场会作出殊异制度安排，政治立场乃是制度建设的逻辑基点。中国共产党作为马克思主义政党，其所制定的党内法规彰显强烈政治属性，始终坚守人民立场这一根本政治立场，坚持以人民为中心建章立制，厚植党的群众基础，巩固党的执政根基，维护党的领导核心地位。党内法规制度建设坚持人民立场，这就决定着一切制度变革都万变不离其宗，始终站在人民立场上建立健全党的领导体制机制、规定党组织职权职责和党员义务权利、设定党的纪律处分和组织处理等，是非标准清晰、爱憎态度分明。党内法规以党的初心使命为价值导向。中国共产党一经成立，就把实现共产主义作为党的最高理想和最终目标，把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出：“一百年来，中国共产党团结带领中国人民进行的一切奋斗、一切牺牲、一切创造，归结起来就是一个主题：实现中华民族伟大复兴。”伟大复兴，贯通历史、现实与未来，贯通党、人民与国家，贯通理论、道路与制度，这个统领一切的时代主题，锚定了党内法规制度建设的价值目标。无论党内法规制度怎么变革，都以保障党矢志不移践行初心使命、为实现伟大复兴而不懈奋斗为己任，一以贯之地要求党员坚持党和人民的利益高于一切，公而忘私、大公无私。努力把最广大人民根本利益实现好维护好发展好，这是党规之治所要维护的最大公平正义。党内法规以党的民主集中制为核心制度。民主集中制浓缩着治党之道。党的制度之所以高度契合党的组织，党内法规体系之所以高度契合党的组织运行，秘诀就在于二者皆以民主集中制为核心，党是按照民主集中制组织起来的统一整体。民主集中制的内涵经过不断丰富发展，早已成为本中之本、制中之制。所谓“本中之本”，是指在党和国家制度体系中，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，而对于具有“根本性”的领导制度和组织制度而言，民主集中制又是党的根本领导制度和组织原则，属于最根本的制度，是实现实体正义的本源性程序制度安排。所谓“制中之制”，是指党的制度建设一直坚持以民主集中制为核心，民主集中制属于“种子制度”，蕴藏着党内法规制度的基因、源代码，包含着认知和创制党内法规制度的核心要素，整个党内法规制度建设都是围绕“在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”这个核心命题展开，是民主与集中这个基因“双螺旋”的衍生。因此，制定党内法规虽然会因时因地因事因人“量身定制”，不同领域不同方面的规定或侧重民主或侧重集中，但总体上要坚持民主与集中的辩证统一，通过强调“四个服从”、党组织职权优于党员权利、党员义务优于党员权利等，“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”。党内法规在变革中不断前进、在发展中走向成熟定型，逐步在功能定位、适用范围、体例形态等方面形成比较稳定的认知和实践。战略地位的确立。党自成立之日起即重视制度建设，这是无产阶级政党组织严密、纪律严明的内在要求。不过，在如何认识和把握党内法规制度建设地位这个问题上，经历了一个不断深化、逐步清晰的过程。在党成立后较长时期内，更多地是在“功用”层面强调党内法规地位并拓展其适用范围：从认识到“为使党内关系走上正轨”必须制定党内法规以严明纪律要求，再到“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”；从认识到“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”，再到“制度建设既是党的建设的重要组成部分，又是党的建设的重要保证。……推进党的建设科学化、制度化、规范化”。党的十八大以来，党内法规的“战略”地位日益突显。习近平总书记明确指出，加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，要从事关党长期执政和国家长治久安的战略高度加强党内法规制度建设。党的十九大明确提出制度治党、依规治党，十九大党章强调要坚持依规治党、标本兼治。无论是强调“治”还是“本”，都侧重从“战略”层面阐明党内法规的重要地位。从强调发挥党内法规的规范之用发展为突显其战略之要，这就从技术层面跃升至政治层面看待党规之治，从而将党内法规制度建设置于政治、法治、治党、治国、治理的宏阔视野中加以定位。角色定位的明晰。为了完成不同历史时期中心任务，党在实践中逐步形成了一种集命令指示、党的政策、国家法律、党内法规、社会自治制度等多样化规范于一体的综合施治模式。在这种模式的确立过程中，党内法规与其他制度通过深度磨合调适，相互间关系逐步实现了从混沌到清晰的厘清，特别是对于党内法规与国家法律的关系，经历了从不加区分甚至机械对立的认识转变为寻求相辅相成 ，从而使得党内法规在党和国家治理体系中的角色定位愈加明晰。一则，党内法规是党的制度的脊梁。党内法规虽然属于党的制度范畴，但已不是一般意义上的党的制度，而是党的制度“高级形态”和中坚力量，只有党中央、中央纪委、党中央工作机关和省级党委等才有权制定。二则，党内法规与党的规范性文件各司其职。党内法规重在立规矩定遵循，主要规定党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理等事项，而党的规范性文件主要用来确定政策举措、部署推进工作。三则，党内法规与国家法律、社会自治制度等相辅相成。党内法规主要规范党的领导和党的建设活动，依靠党的纪律保证实施；国家法律主要规范国家机关、公民、法人和其他组织之间的社会关系，依靠国家强制力保障实施；社会自治制度主要用于群团组织、社会组织和基层群众性自治组织等的自我规制，属于自治性规范。为了明确党内法规专属领域，党内法规制定条例作出明确的排他性规定：“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。”同理，对于应由国家法律确定的事项，党内法规也不宜作出规定。调整范围的明确。党内法规调整有一定之界，应该在合适范围发挥正确作用。界定这个范围，如果窄了就会造成缺位、不到位从而抑制其应有规范功能，如果宽了就会过犹不及造成错位、越位而致不同制度调整的叠床架屋甚至冲突打架。历史地看，界定党内法规调整范围因时而异有放有收，但总体轨迹呈拓展之势。从建党之初着眼于保证组织严密拓展至推动思想统一，从规范党员行为拓展至保持党性纯洁，从单纯的纪律性要求拓展至工作活动的标准化、规范化，从规范政治、军事行动拓展至各领域各方面业务工作，从党的政治纪律组织纪律拓展至党的廉洁纪律、工作纪律、群众纪律、生活纪律等各项纪律，从组织纪律性要求拓展至作风要求，从规范党的自身建设活动拓展至党的领导活动，从规范党员干部拓展至防止党员领导干部的亲属“借权谋私”，直至党的十九大提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，党内法规的调整范围不仅囊括党的工作活动所涉领域，而且延伸至党组织和党员领导干部的影响力所及范围。体例形态的成熟。观察比较不同历史时期的党内法规制度，一个直观感受就是其体例形态的今非昔比。党内法规形式的规范化标准化，有助于彰显其权威性和庄重性，有助于保证其规定的精准性和周延性。党内法规体例形态的成熟定型体现在诸多方面，包括标题、名称、语言、文本、发布等，对此，可从命名和叙事二者的变化中窥见一斑。就“命名”而言，逐步使用专属名称。1990年之前特别是革命和建设时期制定的党内法规，既有称为章程、准则、条例、规定、办法或者规例的，又有称为法、守则的，还有大量党内法规制度以指示、决议、决定、通告等为渊源。自1990年党内法规制定程序暂行条例出台后，制定党内法规基本上使用章程、准则、条例、规定、办法、规则、细则等7类专属名称。就“叙事”而言，逐步发展出一套“规言规语”。党内法规表述方式经历了4个阶段变化：第一阶段是“革命语言”，革命和建设时期的党内法规在表述上带有浓厚革命色彩；第二阶段是“文件语言”，这主要使用于改革开放后一段历史时期，比如关于党内政治生活的若干准则在语言使用上与党的文件区别不大；第三阶段是“法言法语”，1990年党内法规制定程序暂行条例出台后，强化了党内法规应该有“法”的样子，较多参考国家法律表述方式使用法言法语；第四阶段是“党言党语”，党的十八大以来，党内法规中出现了诸如“四种形态”“缺‘钙’”“好干部标准”等大量党的建设语言。目前，党内法规基本形成自成一体的“规言规语”，它使用条款形式表述、用语力求庄重精准，以呈现“规”的共性特征，同时注重突显“党规”个性特征，善于使用政治话语表达，既反映政治属性又强化规范功能，既表明政治态度又体现组织温度，既彰显权威性又传递亲和力，晓之以理、动之以情、绳之以规，维护党的团结统一、行动一致。三、制度框架的一体布局
党内法规制度建设是一个复杂系统工程，唯有通盘考虑、一体布局才会形成有机统一的党内法规体系，进而形成一套科学协调高效的党的领导和党的建设体制机制。党内法规体系以“1+4”为基本框架，这一判断2016年由中共中央关于加强党内法规制度建设的意见首次正式提出，但事实上，党在推进制度建设过程中一直遵循“主体、行为、监督”三位一体的建章立制原理，这集中体现为党章历来面向党的组织、领导、自身建设和监督保障等作出一体布局，并统领着整个党内法规制度建设各领域各方面一体推进，据此一体构建相辅相成的党的组织体系、领导体系、自身建设体系和监督保障体系。在党内法规体系中，党的组织法规制度主要用来规范党的中央组织、地方组织、基层组织，党的纪检机关、工作机关、党组以及其他党组织的产生、组成和权责问题。截至2021年7月1日，现行有效党的组织法规共153部，其中，中央党内法规15部，部委党内法规1部，地方党内法规137部。党的组织法规制度建设历经百年发展，推动形成了一个上下贯通、执行有力的严密组织体系。党的组织体系架构是由党章确立的。党章中的组织制度，经历了一个从分散式规定到统分结合式规定的演变过程。从党的一大纲领到四大党章，采用的是分散式规定。其中，党的一大纲领对党的全国代表大会、全国代表会议、中央执行委员会、党的地方委员会及其执行委员会等的产生、组成及其职权等作出简要规定。从党的二大党章开始，以“组织”为章名，自下而上规定党小组、地方支部、地方执行委员会、区执行委员会、中央执行委员会等的设立、职权及相互关系问题。党的三大、四大党章皆沿此例。自党的五大党章开始，转而采用统分结合式规定，“统”着重规定党组织设立和运行的共性问题，“分”侧重规范各级各类党组织设立和运行的个性问题。其中，党的五大党章专设“党的建设”一章，集中规定党部的指导原则为民主集中制、各级党部最高的机关是全体党员大会及代表大会、党的组织系统、党部的专门工作部门、党部的设立批准等基本问题；在此基础上，分别对党的中央机关、省的组织、市及县的组织、区的组织、党的支部、监察委员会设专章规定。党的六大党章专章规定“党的组织系统”，党的七大党章专章规定“党的组织机构”，党的八大党章专章规定“党的组织机构和组织制度”，党的九大党章、十大党章专章规定“党的组织原则”，自党的十一大党章起专设“党的组织制度”一章，党的十二大党章在专章规定“党的组织制度”基础上，对党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的纪律检查机关、党组作出专章规定，这种体例延续至今。由党章中的组织制度建构的党的组织体系，主要涵盖以下内容：一是强调“四个服从”特别是维护党中央权威。这是维护党内秩序、保证团结统一的内在要求。党的二大党章规定：“全国代表大会为本党最高机关。在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关”；“全国大会及中央执行委员会之决议，本党党员皆须绝对服从之”；“凡有关系全国之重大政治问题发生，中央执行委员会未发表意见时，区或地方执行委员会，均不得单独发表意见”。党的七大党章规定“党的组织机构，是按照民主的集中制建设起来的。……党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，部分组织统一服从中央。”党的八大党章规定：“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示。”党的十二大党章专章规定“党的组织制度”，明确了党的民主集中制的6项基本原则，其中第1项就是“四个服从”，这一制度成型之后未再调整。二是党的选举。党的二大党章规定“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之，并选举候补委员三人”。党的七大党章规定“党的各级领导机关，凡能进行选举的地方，均须由选举产生之”。党的十二大党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”。该规定沿用至今。三是党的中央组织。中央委员会的前身是中央执行委员会。党的一大纲领首次规定“中央执行委员会”。党的二大党章对中央执行委员会的地位、产生及组成等作出规定。“中央委员会”概念始于党的五大党章，它将“党的中央机关”专列一章，并将中央执行委员会改称为中央委员会。党的六大党章将“中央委员会”专列一章。自党的七大开始，党章将“党的中央组织”专列一章。党的八大党章充实了中央委员会的任期和领导制度。党的十二大党章完善了中央委员会的产生、任期、组成、职权等，相关规定之后总体保持稳定。四是党的地方组织。党的二大党章规定设立党的地方执行委员会。党的七大党章用两章分别规定“党的省及边区之组织”“党的地方、县、市及区之组织”。党的八大党章用两章分别规定“党的省、自治区、直辖市和自治州的组织”“党的县、自治县、市的组织”。自党的十二大党章起，专设“党的地方组织”一章，规定省市县三级地方党代会和委员会的产生和职权等，相关规定未再作调整。五是党的基层组织。党的二大党章规定“各农村、各工厂、各铁路、各矿山、各兵营、各学校等机关及附近，凡有党员三人至五人均得成立一组，每组公推一人为组长，隶属地方支部”。党的五大党章专设“党的支部”一章，强调“支部是党与群众直接发生关系的组织”，并明确支部的6项任务。党的六大党章专设“支部”一章，规定“党的基本组织是党的支部……所有在该地工作之党员应一律加入支部”。党的七大党章专设“党的基础组织”一章，规定“党的基础组织，是党的支部”。党的八大党章专章规定“党的基层组织”，强调“党的基层组织必须把工人、农民、知识分子和其他爱国人民同党和党的领导机关密切联系起来”，并明确8项一般任务。自党的八大党章开始，专设“党的基层组织”一章一直未变。党的十一大党章首次提出“党的基层组织要发挥战斗堡垒作用”。党的十四大党章强调“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”，明确基层党组织8项基本任务，并针对各类基层党组织的职能分别作出规定。之后的党章修订，维持基本框架不变，对有关制度作了充实。比如，党的十九大党章对基层党组织任期、国有企业党委职能、社会组织中的党的基层组织的职能等作了调整，并增设一条专门规定党支部问题。六是党的纪检机关。党的五大党章专设“监察委员会”一章，规定“为巩固党的一致及威权起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”党的六大党章设专章“审查委员会”，但只有一条内容。党的七大党章设“党的监察机关”专章，明确“中央及地方监察委员会的任务与职权，是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。”党的十二大党章专设“党的纪律检查机关”一章，明确纪检机关的职责任务，使得纪检机关从上到下有了完整的系统并加强了权限。之后的党章修订，皆专章规定“党的纪律检查机关”，并针对具体制度作了充实完善。比如，党的十九大党章明确规定各级纪委是党内监督专责机关，其职责是监督、执纪、问责。七是党的工作机关。党的五大党章规定：“为党的各种专门工作各级党部得设立各部管理之（如组织部、宣传部、妇女部等等）。各级党部之下的各部均隶属于各级党部。各级党部之下的各部组织制度均须得中央之命令或同意。”党的七大党章增加规定：“为进行某项临时的、特殊的工作，各级党委得设立临时的工作委员会或部门。”自党的十二大党章开始，不再具体规定党委工作部门设立问题，转而规定“党的中央、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等，注意研究党内外的思想政治状况”。这一规定延续至今。八是党组。党的五大党章设专章规定“党团”，明确“在所有一切非党群众会议及执行的机关（国民党、国民政府、工会、农民协会等等）中，有党员三人以上，均须组织党团”“中央委员会经过党团指示政府及其他社会团体之工作方针”。党的七大党章专章规定“党外组织中的党组”，规定“党组的任务，是在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响、实现党的政策而工作”。党的八大党章沿用这一章名，调整了相关规定。党的十二大党章设“党组”专章，对党组的设立、职责任务、组织领导等作出规定。党的十三大党章将“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组”修改为“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组”，取消在行政机关、司法机关、国有企业等当中设立的党组，削弱了党的领导。党的十四大党章恢复党的十二大党章的相关规定。之后的党章修订充实了有关内容，比如，党的十九大党章强化了党组履行全面从严治党责任。九是军队党组织。党的二大党章规定“各兵营……凡有党员三人至五人均得成立一组”。党的五大党章规定“军队中支部，直归军事部管理，关于政治宣传及教育训练工作，则由宣传部及组织部经过军事部执行之”。党的八大党章首次规定“中国人民解放军中的党组织根据中央委员会的指示进行工作。中国人民解放军总政治部在中央委员会的领导下，管理军队中的党的思想工作和组织工作”。党的十二大党章在“党的中央组织”一章中规定党的中央军事委员会及中国人民解放军的党组织问题。党的十九大党章调整有关规定，明确“党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定，中央军事委员会实行主席负责制”“中国人民解放军的党组织，根据中央委员会的指示进行工作。中央军事委员会负责军队中党的工作和政治工作，对军队中党的组织体制和机构作出规定”。在党内法规体系中，党的领导法规制度主要用来规范和加强党的领导活动，明确党的领导的主体和对象、内容和事项、职权和职责、体制和机制、方式和方法、组织和保障等。截至2021年7月1日，现行有效党的领导法规共772部，其中，中央党内法规44部，部委党内法规29部，地方党内法规699部。历经百年发展，党的领导法规制度日臻完善，为不断提升党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力提供了强劲制度引擎，推动形成党总揽全局、协调各方的领导体系。由党章中的领导制度建构的党的领导体系，主要涵盖以下内容：一是党的领导核心地位。党的一大纲领未明确规定党的领导权问题。从党的二大党章至六大党章，因其未设总纲，也未对党的领导权问题作出直接规定，而是在党的代表大会通过的有关决议案中作了阐明。从立规技术角度看，阐明党的领导地位及其重大政治主张，主要由党章的总纲来完成，而不宜在条文中作出规定。因此，党的二大党章至六大党章主要规定的是党的组织和纪律等问题，并未阐明党的领导地位和政治纲领等，这就导致党在革命实践中“已经成为中国政治生活中的决定因素了”这一领导地位长期未能直接体现在党章中。党的七大党章解决了这个问题，首次采用“总纲+条文”体例，在总纲中明确提出“中国共产党在革命斗争中，必须努力使自己成为一切革命的群众组织及革命的国家组织之中坚”。党的八大党章总纲提出“党是阶级的最高组织，它必须努力在国家生活的各个方面发挥它的正确的领导作用和核心作用”。党的十二大党章总纲明确提出“中国共产党……是中国社会主义事业的领导核心”。党的十六大党章将其修改为“中国共产党……是中国特色社会主义事业的领导核心”，这一表述延续至今。二是党的领导纲领和大政方针。党要掌舵领航、把牢政治方向，就必须把自己的政治纲领写在党的旗帜上，就必须确定国家和社会发展的大政方针。党的一大纲领确定党的4项纲领 ，并提出“本党承认苏维埃管理制度，把工农劳动者和士兵组织起来，并承认党的根本政治目的是实行社会革命”。党的二大党章至六大党章因未设总纲，故而未明确规定党的政治纲领，但在党的全国代表大会通过的议决案等当中阐明这个问题。党的七大党章在总纲中提出党在当时的任务以及“它在现阶段为实现中国的新民主主义制度而奋斗”，同时阐明当时革命形势和革命纲领。党的八大党章总纲提出：“中国共产党的任务，就是有计划地发展国民经济，……使中国具有强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防。”党的十二大党章总纲提出：“中国共产党在现阶段的总任务是：团结全国各族人民，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”之后，经过党的十三大至十九大党章的充实完善，现行党章明确提出：“在新世纪新时代，经济和社会发展的战略目标是，到建党一百年时，全面建成小康社会；到新中国成立一百年时，全面建成社会主义现代化强国。”三是党对各项事业的领导。党针对各项事业发展作出决策部署，确保党的领导落到实处。在党的七大之前，党章虽未明确规定党的路线方针政策等问题，但在党的全国代表大会或者中央扩大的执行委员会会议等通过的有关议决案中阐明有关问题。党的七大党章首次在总纲中集中阐明党领导革命事业的领导主张，由此形成惯例。党的八大党章提出，“为了实现工业化和争取国民经济的不断高涨，必须优先发展重工业，同时对于发展重工业和轻工业，对于发展整个工业和农业，必须注意保持正确的比例。党必须努力促进我国的科学、文化、技术的进步，为在这些方面赶上世界的先进水平而奋斗”；“必须用特别的努力来改善各少数民族的地位”；“必须不倦地巩固我国的人民民主专政”；“主张维护世界和平，在不同制度的国家中间实现和平共处的外交政策”。党的十二大党章总纲明确提出，“中国共产党工作的重点，是领导全国各族人民进行社会主义现代化建设”；“中国共产党领导人民在建设高度物质文明的同时，建设高度的社会主义精神文明”；“中国共产党领导人民发展社会主义民主，健全社会主义法制，巩固人民民主专政”。此外，还阐明党的民族政策、统战方针、对国际事务的基本立场等。之后，经过从党的十三大到十九大修订，党章不断充实完善党领导各项事业的基本主张，提出正确的路线方针政策。现行党章总纲阐明党统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的政治主张，对推进各项事业发展作出重大决策部署，为推进新时代中国特色社会主义伟大事业提供了根本遵循。四是党对党外组织和群众的领导。党和国家事业发展的主体是人民群众，经济社会发展活动要靠各类非党组织来组织管理实施，因此，坚持党的领导必须加强党对非党组织和群众的领导。党的一大纲领规定“本党……把工农劳动者和士兵组织起来，并承认党的根本政治目的是实行社会革命”。党的五大党章规定“中央委员会得代表党与其他政党及机关发生关系，得组织党的各种机关并指导其行动”，首次设专章规定党“与青年团的关系”。党的六大党章规定“支部为使与工农联系起来的组织。……为取得工农的一切革命行动的领导而斗争”。党的七大党章规定“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神，必须与工人群众、农民群众及其他革命人民建立广泛的联系，并经常注意巩固与扩大这种联系”。党的八大党章提出“党的领导的责任，就是要善于在这个‘从群众中来，到群众中去’的无限反复的过程中，使党和群众的认识不断地提高，使党和人民的事业不断地前进”。自党的十二大党章开始，除设专章规定“党组”和“党和共产主义青年团的关系”外，不再在条文中规定党领导党外组织和群众的具体问题，而是在总纲最后一个自然段集中规定党的领导体制问题。五是党的领导基本原则。党的领导基本原则的确定，反映出党对领导活动特别是对经济社会发展的规律性认识。党的七大党章首次在总纲中阐明要处理好党同人民群众的关系等基本原则，到党的十二大党章时，形成了在党章总纲最后一个自然段集中阐明党的领导基本原则的惯例。党的十二大党章在总纲最后一个自然段首先阐明“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，在此基础上提出了“五个必须”的领导原则。之后，党的十四大党章增加“党必须集中精力领导经济建设”，党必须不断改进领导方式和方法，提高领导水平；党的十六大党章增加“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”，党必须完善领导体制、增强执政能力；党的十七大党章增加党坚持科学执政、民主执政、依法执政等要求。党的十九大党章将“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”修改为“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，并通过充实“八个必须”完善党的领导基本原则。在党内法规体系中，党的自身建设法规制度是指主要用来规范和加强以党的政治建设为统领的党的各方面建设活动的党内法规。打铁必须自身硬。党内法规必须致力于加强党的自我规范，推进党的自我革命，搞好党的自身建设。截至2021年7月1日，现行有效党的自身建设法规共1319部，其中，中央党内法规74部，部委党内法规76部，地方党内法规1169部。由党章中的自身建设制度建构的党的自身建设体系，主要涵盖以下内容：一是党的建设总体目标。从党的一大纲领到党的二大党章，以及党的三大至六大修订的党章，虽未直接阐明党的性质、明确提出党的建设总体目标，但整个新民主主义革命时期的党的制度建设，都致力于把党建设成为“全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”。党的七大党章开宗明义首次清晰阐明党的性质问题：“中国共产党，是中国工人阶级的先进的有组织的部队，是它的阶级组织的最高形式。中国共产党代表中国民族与中国人民的利益。”党的八大党章将党的性质界定为：“中国共产党是中国工人阶级的先进部队，是中国工人阶级的阶级组织的最高形式。”党的九大党章将其调整为：“中国共产党是无产阶级的政党。……是由无产阶级先进分子所组成，领导无产阶级和革命群众对于阶级敌人进行战斗的朝气蓬勃的先锋队组织。”党的十大党章规定：“中国共产党是无产阶级的政党，是无产阶级的先锋队。”党的十一大党章部分恢复了党的八大党章相关内容，将党的性质确定为：“中国共产党是无产阶级的政党，是无产阶级的阶级组织的最高形式”。党的十二大党章对党的性质作出新规定，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表。”党的十六大党章重新界定了党的性质、地位和奋斗目标：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”这一规定沿用至今。二是党的建设整体布局和基本要求。在党的七大之前，党章未对此作出具体规定。党的七大党章总纲第一次阐明党的建设5个基本问题：“中国共产党在自己队伍内部，不能容许右的及‘左’的机会主义存在”；“中国共产党应该不掩盖自己工作中的错误与缺点”；“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神”；“中国共产党是按民主的集中制组织起来的”；“中国共产党要求自己的每一个党员，积极地自我牺牲地进行工作”。党的八大党章阐明走群众路线、坚持民主集中制、开展批评和自我批评、为党的理想而奋斗等4项党的建设要求。党的十二大党章明确提出思想上政治上的高度一致、全心全意为人民服务、坚持民主集中制3项基本要求。党的十四大党章提出“必须紧密围绕党的基本路线加强党的建设，坚持从严治党”，并提出4项基本要求，即坚持党的基本路线，坚持解放思想、实事求是，坚持全心全意为人民服务，坚持民主集中制。党的十八大党章明确提出要“整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”，这就确定了党的建设总体布局。党的十九大将新时代党的建设总要求转化为党章规定，在总纲第24自然段增加和充实“实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦”“坚持党要管党、全面从严治党”“以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”等新内容，系统阐明新时代党的建设的目标任务、主题主线、总体布局等内容，同时新增一项“坚持从严管党治党”，将党的建设的基本要求由4项拓展至5项。三是党员标准要求和义务权利。党章特别是其条文部分历来都把明确党员标准、规定入党条件和程序、确定党员义务和权利、加强党员教育管理监督等作为其首先要规定的内容。党的一大纲领规定：“凡承认本党纲领和政策，并愿成为忠实党员的人，经党员一人介绍，不分性别、国籍，均可接受为党员，成为我们的同志。”党的二大党章第一章名为“党员”，此后历次党章修订虽在结构上多有调整，但除六大党章的第一章名为“名称”、第二章为“党员”，九大、十大党章的第一章为“总纲”、第二章为“党员”外，其他皆以“党员”为第一章。党的二大党章规定：“本党党员无国籍性别之分，凡承认本党宣言及章程并愿忠实为本党服务者，均得为本党党员。”党的三大党章增加规定“党员自请出党”问题。党的五大党章专条规定了党员候补期：“候补党员候补期，劳动者（工人、农民、手工工人、店员、兵士等）无候补期，非劳动者（智识分子、自由职业者等）之候补期为三个月，但市委员会或县委员会得酌量情形伸缩之。”党的六大党章规定的入党资格是：“凡承认共产国际和本党党纲及党章，加入党的组织之一，在其中积极工作，服从共产国际和本党一切决议案，且经常缴纳党费者，均得为本党党员。”党的七大党章首次明确规定党员有4项义务和4项权利，且先规定义务再规定权利，这一规定具有里程碑意义。党的八大党章规定“任何从事劳动、不剥削他人劳动的中国公民，承认党的纲领和党的章程，参加党的一个组织并在其中工作，执行党的决议，并且按照规定交纳党费的，都可以成为本党党员”，并将党员义务扩展至10项，将党员权利扩展至7项。党的九大党章没有规定党员义务和权利，将其修改为5项要求。党章不再规定党员义务和权利，这是一种倒退，是导致“党章不像个党章”的原因之一。党的十一大党章将5项要求又调整为8项要求。党的十二大党章重新恢复党员义务和权利的规定，确定党员8项义务和8项权利，首次明确党员的政治标准“中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士”，首次明确入党誓词，并对入党条件、党员义务和权利、入党程序及转正、参加党的组织生活、退党除名脱党等问题作出全面规定。之后的党章修订总体上延续了党的十二大党章相关内容。四是党组织目标任务和职权职责。在党章条文中，针对党组织的规定所占篇幅历来是最大的，由此可见建强党的组织之极端重要性。党章相关规定着重解决两个问题，一个是如何保证党被有效组织起来，此处的“组织”是个动词；另一个是党的组织应当如何设立和运行，此处的“组织”是个名词。关于前一个问题，现行党章规定“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”。把党有效组织起来，既包括党组织把党员组织起来，这就要处理好党员与党组织关系，也包括把各级各类党组织组织起来，这就要处理好党组织之间上下左右关系。对此，现行党章主要通过“党的组织制度”专章作出规定。这个章名，虽然首先由党的十一大党章确定，但其内容可以追溯至党的九大党章的“党的组织原则”、党的八大党章的“党的组织机构和组织制度”、党的七大党章的“党的组织机构”、党的六大党章的“党的组织系统”、党的五大党章的“党的建设”。关于后一个问题，现行党章分章规定党的中央组织、地方组织、基层组织、纪检机关、党组等各级各类党组织的产生、任务、权责、议事决策等，这些规定不仅为党组织产生和运行提供依据，而且为党组织有针对性地加强自身建设提供标准和遵循。现行党章分5章针对各级各类党组织分别作出规定，这种做法始于党的十二大党章针对党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织以及党的纪律检查机关、党组的分章规定。此前，党的二大党章专设“组织”一章，自下而上规定党小组、地方支部、地方执行委员会、区执行委员会、中央执行委员会等，而党的五大党章转为自上而下，专章规定党的中央机关、省的组织、市及县的组织、区的组织、党的支部以及监察委员会、党团等，党的六大党章又转而自下而上，专章规定支部、城乡区的组织、县或市的组织、省之组织、党的全国会议、党的全国大会、中央委员会以及审查委员会、党团等，党的七大党章再次转为自上而下，专章规定党的中央组织，党的省及边区之组织，党的地方、县、市及区之组织，党的基础组织，党的地下组织以及党的监察机关、党外组织中的党组等。这种自上而下与自下而上的转换，一定程度上反映出不同时期党在认识和把握民主集中制原则上的侧重点。五是党的干部标准要求。党章中关于党的干部育选管用等方面的规定是逐步形成的。党的一大纲领规定：“党员除非迫于法律，不经党的特许，不得担任政府官员或国会议员。士兵、警察和职员不受此限。”党的二大党章规定：“凡党员若不经中央执行委员会之特许，不得为任何资本阶级的国家之政务官。”党的五大党章将相关规定调整为“党员未得党的同意，不得任国家机关内任何的职务”。党的七大党章首次使用“干部”一词，规定“中国共产党应该用批评和自我批评的方法，经常检讨自己工作中的错误与缺点，来教育自己的党员和干部，并及时纠正自己的错误”。党的八大党章将“管理和分配党的干部”确定为党的中央委员会的一项重要职权。党的十一大党章在总纲中首次明确提出干部路线问题。党的十二大党章首次专章规定“党的干部”，明确提出“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆。党按照德才兼备的原则选拔干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，并且要求努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”，明确党的各级领导干部必须具备6项基本条件，并强调党的各级领导干部的职务不是终身的。之后的党章修订，维持这一基本框架不变，但对相关规定作了调整充实。比如，党的十九大党章针对党的干部增加“忠诚干净担当”要求，针对干部工作增加“坚持事业为上、公道正派”要求，针对党的各级领导干部增加必须做到“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准。在党内法规体系中，党的监督保障法规制度主要用来规定党的纪律、党内监督、考评奖惩、党员权利保障以及党的机关运行保障等内容。党的监督保障法规制度，既要保障党的建设又要保障党的领导，旨在推动党的理论和路线方针政策的贯彻落实，保证党的目标任务得以完成。截至2021年7月1日，现行有效党的监督保障法规共1370部，其中，中央党内法规77部，部委党内法规57部，地方党内法规1236部。由党章中的监督保障制度建构的党的监督保障体系，主要涵盖以下内容：一是党的纪律。党的一大纲领提出政治、组织和保密纪律等要求。党的二大党章专设“纪律”一章，提出党员绝对服从全国大会及中央执行委员会之议决，区或地方执行委员会及各组均须执行且宣传中央执行委员会所定政策不得自定政策，党员未经中央执行委员会之特许不得加入一切政治的党派、不得为任何资本阶级的国家之政务官，少数服从多数等纪律要求。党的六大党章专设“党的纪律”一章，强调“严格的遵守党纪为所有党员及各级党部之最高责任”。党的七大党章虽未专章规定党的纪律问题，但在总纲中阐明纪律的重要性，在“党的组织机构”一章集中规定党的政治纪律、组织纪律、工作纪律等，在其他各章中分散规定针对党员和党组织的纪律要求，并将“严格地遵守党纪”确定为党员4项义务之一，将“对党员执行党的纪律”作为支部4项任务之一，将“严格地遵守党纪和无条件地执行决议”确定为民主的集中制4项基本条件之一。党的八大党章在阐明“党的民主原则不能离开党的集中原则”时重点强调党的纪律问题，并规定“党员如果不遵守这些义务，……就是违反党的纪律，应当给予纪律处分。”这就从“违反党的纪律”角度明确党的纪律的内容。党的十二大党章总纲阐明“加强组织纪律性”要求，提出“实行在党的纪律面前人人平等的原则”，并专设“党的纪律”一章，规定“共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”“坚决维护党的纪律，是党的每个组织的重要责任”。党的十五大党章首次提出党的纪律定义：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为准则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。”党的十九大党章从多个方面充实党的纪律规定：在总纲中将“纪律建设”确定为党的建设总体布局一个方面，强调“坚持把纪律挺在前面”，要求党员自觉遵守党的纪律“首先是党的政治纪律和政治规矩”；首次将党的纪律确定为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律6种类型；进一步明确“坚持惩前毖后、治病救人，执纪必严、违纪必究，抓早抓小、防微杜渐，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分”的执纪要求。二是党内监督。党的一大纲领要求，在地方工作的党员“一定要受地方执行委员会的严格监督”；“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督”。党的二大党章在“纪律”一章强调有关监督问题，党的三大、四大党章延续相关规定。党的五大党章首次设“监察委员会”一章，并在监察委员会与党委间确立一种制衡关系。党的六大党章将五大党章的“监察委员会”一章调整为“审查委员会”，规定“为监督各级党部之财政，会计及各机关之工作起见，党的全国大会、省县市代表大会选举中央或省县市审查委员会”。党的六大党章还建立了中央特派员制度。党的七大党章恢复五大党章做法，专章规定“党的监察机关”，但对监察机关地位、任务与职权等作较大调整，明确“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作”。同时，党的七大党章规定“党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告”。党的八大党章在总纲中强调“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”，继续专章规定“党的监察机关”，但将党的监察机关任务拓展为“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件；决定和取消对于党员的处分；受理党员的控诉和申诉”，并将各级党委与监察委员会关系由“指导”调整为“领导”。党的十一大党章首次明确规定设立纪委。党的十二大党章将监督权确定为党员8项权利之一，同时规定“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”。党的十二大党章专设“党的纪律检查机关”一章，明确纪委的产生、双重领导体制、任期以及派驻纪检组或纪检员等问题。党的十三大之后的党章修订对党内监督制度作了完善，比如，党的十六大党章规定“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”；党的十七大党章首次确立巡视制度这一党内监督重要方式；党的十九大党章要求“强化管党治党主体责任和监督责任，加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督体系”。三是党内奖惩。党的一大纲领未规定党内奖惩问题。党的二大党章首次确立党内惩戒制度，列举应受惩处的具体违纪情形，规定对违纪党组织“中央执行委员会得令其改组之”，对违犯所列纪律的党员“地方执行委员会必须开除之”。党的五大党章未再延续二大党章以来列举具体违纪情形的做法，原则性规定“不执行上级机关的决议及其他破坏党的行为，即认为违背党的共同意志而处罚之”，并区分党组织、党员的违纪程度确定不同处分种类。党的六大党章在“党的纪律”一章中规定违纪处分的情形、种类和主体，首次强化入党介绍人责任：“介绍人应对被介绍者负责，如遇有介绍书不确实时，则应受党纪之制裁，以至于开除党籍”。党的七大党章专设“奖励与处分”一章，这一做法“空前绝后”，此前及此后的党章都未从奖与惩两方面同时作出规定。党的八大党章取消党内奖励规定，未再规定针对党组织的处分问题，并删除了对党员的“劝告”这一处分方式，明确对违纪党员的5种处分方式，即警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍，这些处分方式一直沿用。党的十二大党章规定党组织的改组和解散情形，针对党组织和党员的处分种类延续至今。四是党员权利保障。党的一大纲领对此未作规定。从党的二大党章到六大党章，对党员讨论党的事务、提出批评和意见建议等民主权利作了一些规定。党的七大党章首次规定党员4项权利。党的八大党章将党员权利由4项拓展至7项，并明确规定“党员和党组织的负责人如果不尊重党员的这些权利，应当给予批评和教育；如果侵害党员的这些权利，就是违反党的纪律，应当给予纪律处分”。党的九大、十大党章取消党员权利及其保障规定。党的十一大党章恢复了党员几项权利，并强调“压制批评和打击报复的人，应当受到查究和处分”。党的十二大党章规定党员8项权利，并强调“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”。党的十三大至十九大修改党章对党员权利保障作了完善，比如，党的十六大党章首次将“保障党员的权利”确定为各级纪委的职责内容。五是党内纷争化解。党的一大纲领对此未作规定。党的二大党章规定：“各地方党员半数以上对于执行委员会之命令有抗议时，得提出上级执行委员会判决；地方执行委员会对于区执行委员会之命令有抗议时，得提出中央执行委员会判决；对于中央执行委员会有抗议时，得提出全国大会或临时大会判决，但在未判决期间均仍须执行上级机关之命令。”党的三大、四大党章延续相关规定，党的五大党章对相关规定作了调整。党的六大党章未再保留相关规定，提出“党员对党内某个问题，只有在相当机关对此问题的决议未通过以前可以举行争论”，首次规定针对开除党籍“不服从开除的决议者，可以上诉至最高的党的机关”。党的七大党章规定“凡被处分后不服者，均可进行辩护，并可要求复议及向上级机关申诉”。党的八大党章增加有关党员权利，“在党组织对自己作出处分或者鉴定性的决议的时候，要求亲自参加”。党的十二大党章在“党员”一章规定党员享有声明保留意见、提出请求申诉控告并要求答复等权利，在“党的组织制度”一章规定下级组织可以请求上级组织改变有关决定、请求裁决等，在“党的纪律”一章规定“党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害。违反这些规定的组织或个人必须受到党的纪律和国家法律的追究”。自党的十三大之后，党章的相关规定基本维持未变，仅对个别内容作了微调。六是党的经费保障。党的二大党章专设“经费”一章，明确党的经费收入来自党费、党内派捐、党外协助3个方面，并规定“本党一切经费收支，均由中央执行委员会支配之”。党的三大党章至五大党章基本延续相关规定，党的五大党章在党员条件中增加“参加在党的一定组织中工作并缴纳党费者”要求，对党费缴纳标准作了调整，同时专设一条规定军队党费问题“军队中党员党费，由所在地军部征收，转交党部会计科”。党的六大党章将“经费”章名调整为“党的财政”，规定“党部的用费由党费、特别捐、党的印刷机关及上级党部之津贴等充之”，不再具体规定党费缴纳数额问题，明确“入党费和党费的多少由中央委员会规定”，强调“无充分理由连续三月不缴党费者，以自愿脱党论，并将此宣布于党员大会”。党的七大党章恢复五大党章“经费”的章名，规定“党的经费，由党员缴纳的党费、党所经营的各种生产和企业的收入与党外捐助等方法筹集之”，并首次明确支部的一项任务是“征收党费”。党的八大党章未再明确规定党费收缴问题，此后的党章也再未就党费收缴问题作出规定。综上可知，党章作为党的根本大法，其制度构架决定着党内法规体系的框架，其与时俱进引领着党内法规体系的逐步形成。倘若将构建党内法规体系比作建筑一座大厦，那么制定修订党章就是在夯基垒台，制定准则条例就是在立柱架梁，制定规定办法规则细则等就是在添砖加瓦，三者缺一不可。以党章为统领构建和完善党内法规体系，一方面要坚持左右联动，统筹推进党的组织领域、党的领导领域、党的自身建设领域、党的监督保障领域等各方面党内法规制定工作；另一方面要坚持以上率下，制定中央党内法规重在规范“面”上重要问题，配套制定部委党内法规重在规范“条”上事项，配套制定地方党内法规重在规范“块”上事项。据此形成的党内法规体系，其构成包括3个逻辑层次：在宏观层面呈现为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规等4大板块，在中观层面呈现为数千部单行党内法规，在微观层面呈现为数以万计的具体规范。就此而言，无论是构建还是完善党内法规体系，都必须坚持以党章为根本，注重整体布局、一体建设，既要保证4大板块相辅相成，又要保证数千部党内法规各就各位，还要保证所有党内法规规范的协调一致。四、制度保障的一纲二目
在由社会生产体系和组织保障体系共同构成的社会系统中，制度建设属于组织保障体系，它通过对社会主体的职权职责和权利义务的配置，以调节社会关系、规范社会活动、维护社会秩序、捍卫社会价值，从而实现社会治理。中国共产党居于领导核心地位、肩负长期执政使命，这就使得党内法规制度建设始终紧紧围绕党领导人民实现中华民族伟大复兴这个中心主题展开，形成了以维护政治大局为“纲”、以坚持党的领导与加强党的建设为“目”的一纲二目制度保障格局，党规之治成为“中国之治”的一个独特治理密码。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记在总结我们党团结带领人民创造了新时代中国特色社会主义的伟大成就时指出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”，这深刻揭示了“中国之治”的“两个坚持、两个体系”，即坚持中国特色社会主义制度和坚持依规治党，建设国家治理体系和党内法规体系，而将“两个坚持、两个体系”紧密联系在一起的就是中国共产党的领导。“两个坚持、两个体系”的提出，为在“中国之治”中准确定位党内法规保障功能提供了宏阔视野，为正确理解党规之治的内在逻辑指明了方向。“中国之治”的根本依据是由党章和宪法确立的。党章“总纲”阐明：“我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义道路。”全党同志要“高举中国特色社会主义伟大旗帜”。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”宪法“总纲”开宗明义：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”在“中国之治”中，党居于总揽全局、协调各方的领导核心地位，党规之治自然是“中国之治”关键所在。之所以如此，是因为无论社会主义国家还是社会主义制度，都是在党领导下建立的，无论建设社会主义国家还是坚持和完善社会主义制度，都是在党领导下进行的，而党的领导活动又是靠党内法规来规范和保障的，有什么样的党章党规就会有什么样的党的领导活动，就此而言，加强党内法规制度建设之于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化无疑至关重要。因此，党的十八届四中全会、十九届四中全会在部署推进法治体系建设和国家治理体系建设时，都从政治保证和重要保障意义上，将加强党内法规制度建设、形成完善的党内法规体系确定为一项重要任务。作为国家事业的领导核心，党必须洞察国际国内形势、把握社会主要矛盾、定准历史方位，在此基础上，确立政治目标和政治路线、建立政治体制和政治制度、制定政治方针和政治策略，并与时俱进加以发展完善。这个擘画政治大局、保障政治大局、发展政治大局的重任，首先要靠党的根本大法来担负。党章，是全党集体智慧的结晶、党的统一意志的集中体现，是党作出一切决策部署、制定一切政策制度的根本依据，是把党的历史与现实、理论与实践、使命与行动贯通起来的最重要载体。每次党章修订，都集中反映那次党的全国代表大会对政治大局的擘画，通过一次接一次加色润色而形成的这幅既突显时代特征又保持历史传承、将历史与现实融为一体的“油画”，就成了当下的党章。在这个意义上，一部党章史就是一部政治大局发展史，而现行党章则是对当前政治大局的全面擘画。历史地看，制定修订党章所擘画的政治大局，以反帝反封建为革命起点，以最终实现共产主义为奋斗目标，贯通二者的是在党的领导下建立和发展我国社会主义制度，包括夺取新民主主义革命胜利、进行社会主义改造、建立社会主义制度、探索社会主义建设、开创中国特色社会主义、改革开放和社会主义现代化建设、在新时代坚持和发展中国特色社会主义。党章的总纲和条文在擘画和维护政治大局上各有侧重、相辅相成，其中，总纲侧重阐明政治大局内涵，包括明确党的奋斗目标、确立党的指导思想、确定党的政治路线、制定党领导国家事业发展的大政方针，并面向全党提出维护政治大局的总体要求，在此基础上，条文侧重规定党组织和党员服从政治大局、维护政治大局的具体职责任务。党章关于擘画和维护政治大局的根本性规定和原则性要求，无疑要通过制定一整套具体的制度和政策去分解、细化和落实，为此必须建立健全党内法规体系。党内法规体系的4大板块在维护政治大局上各司其职。一则，制定党的组织法规、健全党的组织体系，主要旨在提供维护政治大局的“发动机”、输送万众一心的推动力。党要完成中华民族伟大复兴的政治使命，非运用党的组织法规推动形成严密组织体系、提供强大组织力量不可，正是凭借强大的组织体系，党把广大人民群众紧紧团结在自己周围，形成众志成城、共同为政治大局不懈奋斗的磅礴力量。二则，制定党的领导法规、健全党的领导体系，主要旨在提供维护政治大局的“方向盘”、提供引领方向的掌控力。要保证党总揽全局、协调各方，非运用党的领导法规制度捍卫党的领导地位、提升党的领导能力不可，正是凭借坚强的领导体系，党中央举旗定向、掌舵领航，党总揽全局、协调各方，党组织在同级各类组织中发挥领导核心作用，保证党和国家事业发展始终沿着正确政治方向前进。三则，制定党的自身建设法规、健全党的自身建设体系，主要旨在提供保障政治大局的“加油泵”、输送不懈奋斗的内动力。要把党建设成为先锋队，保持党的先进性和纯洁性，非运用党的自身建设法规把党建好建强不可，正是凭借加强党的自身建设、坚持党要管党全面从严治党，确保党成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。四则，制定党的监督保障法规、健全党的监督保障体系，主要旨在提供保障政治大局的“刹车板”、产生纠偏防险的制动力。要保证党践行全心全意为人民服务的根本宗旨，保证党组织和党员干部权为民所用、情为民所系、利为民所谋，防止和纠正在贯彻党的路线方针政策上有令不行、有禁不止，防止各行其是、各自为战，做到拒腐防变、永葆本色，非运用党的监督保障法规扎紧制度笼子、筑牢安全屏障不可，正是凭借“带电”的监督保障体系，保证党的团结统一、行动一致，保证党的理论和路线方针政策得到不折不扣贯彻落实。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出：“以史为鉴、开创未来，必须坚持中国共产党坚强领导。”党内法规制度建设要承担起保障政治大局的重任，关键是要紧扣坚持党的领导建章立制，正确解决党领导什么、怎么领导问题，把党的领导贯彻落实到国家治理和经济社会发展各方面全过程。着眼坚持和加强党的领导制定党内法规，需在巩固党的领导地位、明确党的领导任务、确定党的领导主张、阐明党的领导原则等基础上，科学规定党的领导体制机制、职权职责、方式方法等问题。其中，就建立健全党的领导体制机制而言，既要处理好党的中央组织、地方组织、基层组织、党组、党的工作机关以及党的决策议事协调机构等之间的领导职责分工，又要在坚持依法治国和依规治党有机统一的前提下，明确规定党的组织与非党组织和群众之间的领导与被领导关系。就明确党的领导职权职责而言，要聚焦充分发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革以及作决策、用干部、抓落实等，科学配置各级各类党组织的职权职责。就明确党的领导方式方法而言，要使得党组织审时度势、因人因事采取引领或推动、抽象或具体、直接或间接、指示或建议等方式方法，视情运用党管、党绝对领导、党集中统一领导、党归口领导等力度强弱不等的领导方式，以实现最佳领导效果。坚持党的领导，重中之重是坚持党中央权威和集中统一领导，党中央集中统一领导是至高无上的、统揽一切的、独一无二的。为此，党内法规必须着力建立健全保障“两个维护”体制机制。要在党的全面领导“两个同心圆”中定位党中央权威和集中统一领导。形象地说，坚持党的全面领导由两个同心圆构成，其中，圆心是党中央的核心、全党的核心，内圆是党中央权威和集中统一领导，外圆是各级各类发挥领导作用的党组织。只有维护党中央的核心、全党的核心，才能真正维护党中央权威和集中统一领导；只有坚持党中央权威和集中统一领导，才能确保党组织在同级各种组织中发挥领导核心作用。坚持党的领导必须加强党的建设，加强党的建设目的在于坚持党的领导，党的建设是保证我们党从胜利走向胜利的重要法宝。党成立之初，就以党的根本大法确定党的建设行动框架，揭开依据党章党规管党、治党、建设党的序幕，并在革命建设改革时期和新时代书写各自精彩篇章。“以史为鉴、开创未来，必须不断推进党的建设新的伟大工程。”这就要求新时代党内法规制度建设以服务政治大局为目标，以坚持全面从严治党为方针，以贯穿党的建设各方面之中为路径，以配置职权职责健全体制机制为要务，在制度轨道上推动党的建设高质量发展。紧扣加强党的建设建章立制，需要在两个层面发力：一个是在宏观层面搞好党的建设谋篇布局，这主要由党章来完成；另一个是在微观层面建立健全党的建设体制机制问题，这主要是根据党章制定具体党内法规。党的十九大党章全面系统阐明新时代党的建设行动纲领，这既为研究谋划、组织开展党的建设活动提供根本遵循，也为进一步完善党的建设体制机制指明前进方向。根据党章，一则，党的建设所服务的政治大局是，“实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦”。二则，党的建设主要目的是，坚持和加强党的全面领导，保证党总揽全局、协调各方，“使我们党始终走在时代前列，成为领导全国人民沿着中国特色社会主义道路不断前进的坚强核心”。三则，党的建设方针、主线、总体布局分别是，“坚持党要管党、全面从严治党”“加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设”“以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”。四则，党的建设目标是，“不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，不断提高党的创造力、凝聚力、战斗力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”。五则，党的建设基本要求是，“坚持党的基本路线”“坚持解放思想，实事求是，与时俱进，求真务实”“坚持全心全意为人民服务”“坚持民主集中制”“坚持从严管党治党”。贯彻落实党章确定的新时代党的建设总要求，必须建立健全党内法规体系，完善以权责配置为核心的党的建设体制机制。其中，体制属于主体性制度安排，主要是指从制度上设定组织并规范组织间关系，对于一个特定党组织而言，构建体制重在解决外在秩序问题。开展党的建设活动，要靠党内法规构建党的建设体制，以解决“谁来干”的责任分工问题，明确承担党的建设职责任务的党组织及其上下左右关系，这在相当程度上就是建立健全党的组织体系。机制，是机理性制度安排，主要是指从制度上建立一套有机统一的运行模式。对于一个特定党组织而言，建立机制主要是解决内在秩序问题。开展党的建设活动，解决“怎么干”的履职尽责问题，要契合党的建设规律，打造一套确定的、稳定的、可执行的、可预期的党建工作流程。无论是建立健全党的建设体制还是机制，其建章立制的核心问题都是党组织的职权职责配置，这种配置必须全面贯彻党的民主集中制、坚持党中央集中统一领导，既注重统分结合，在明确党委（党组）统领负总责、工作部门各司其职基础上，明确主管部门负专责、其他部门参与配合，又要注重辩证统一，在保证党组织职权与职责相匹配的同时，强化党组织职权职责与党员义务权利之间的联通互动，确保党的建设工作“一盘棋”。党内法规制度建设只有进行时，没有完成时。以史为鉴、开创未来，要求站在新的历史起点上的新时代党内法规制度建设，必须主动适应全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标的需要科学谋篇布局、建章立制，坚持围绕中心、服务大局，坚持与时俱进、守正创新，坚持提质增效、高质量发展，不断开辟依规治党新境界，不断提高党的执政能力和领导水平，为中国共产党领导中国人民实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加坚强的制度保障。（本文发表于《中国法学》2021年第5期，因篇幅限制，注释省略。）
