王伟国：中国法学会党内法规研究中心主任，研究员
进入新时代以来，随着党的建设新的伟大工程深入推进，党内法规研究正以星火燎原之势不断发展，党内法规学日益成为一门显学。相较于传统法学学科具有较高的成熟度，党内法规学仍处于起步阶段，党内法规理论研究还主要在浅层次徘徊。尤其是，围绕党内法规研究存在着认识混乱甚至误读或曲解。本文尝试以党内法规制度建设的发展状况为实践依据，以国家治理体系为理论前提，对党内法规研究中涉及的基础概念进行辨析。中国特色社会主义国家治理体系包括三套关键性制度体系：以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系。在这一制度体系框架下，党内法规研究的基础概念主要包括党的主张、党内法规、党内规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律等。这些概念可分为两类：一类为“党的主张”，是体现党的领导的重要概念，也是消除党内法规研究中误读现象的关键概念，本文称之为“总领性概念”。另一类是以党内法规概念为核心，存在并列、包含或交叉逻辑关系的概念，包括党内法规、党的规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律等。
一、党内法规制度建设与国家治理体系构成
中国共产党成立90多年间，党内法规制度从无到有、从单一到多元、从侧重某些方面到覆盖各方面、从曲折前进到不断完善，见证了中国共产党波澜壮阔的发展历程。尤其是自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持思想建党和制度治党紧密结合，明确提出党内法规制度体系的建设目标，创造性地提出“依规治党”，为党在新时代全面从严治党、实现国家治理现代化提供了有力指引。党的十九大明确提出依法治国和依规治党有机统一，并将其作为坚持全面依法治国基本方略的重要内容。依法治国与依规治党有机统一于国家治理现代化，统一于我国社会主义民主政治的伟大实践，统一于中国共产党的领导。
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党内法规制度是党的领导的制度化规范化体现，是极具“中国味”的制度形态，必须基于中国特色社会主义建设的世情国情党情，在中国共产党执政兴国所依据的整体制度体系中予以把握。这一整体制度体系就是我国国家治理现代化中所指的国家治理体系。本文结合我国党内法规制度建设的实践和我国民主政治的实践，从制度之间的衔接协调及转化角度，将国家治理体系包括的关键性制度体系概括如下：以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系。在此基础上，本文对党内法规研究的基础概念逐一辨析，并对以党的主张为统领的政策制度体系详加阐述。
二、总领性概念：党的主张
党的建设历史及当代实践都表明，党的主张是秉持初心和使命的中国共产党为实现革命理想和奋斗目标而提出的在一定历史时期应遵循的理论、路线、方针、政策，是党的意志和人民意志的具体体现，是制定党规与国法的重要依据，在党和国家的政治生活中具有重要地位。党的主张并非一般意义上的建议，而是具有制度刚性，必须在党内得到贯彻落实，必要时，则通过法定程序转化为国家意志。这也是“以党的主张为统领的政策制度体系”能够成立的根本原因。
党关于治国理执的大量主张比较集中地承载于党的全国代表大会的政治报告、中央全会的决定及党的中央组织制定的其他方面的规范性文件中。本文将此类文件称为“党的主张类文件”。实践中，经常有人误将“党的主张类文件”要求与国法规定不一致这种现象作为党内法规与国法相冲突的例子来用。此外，还有一种误读的现象，即将“党的主张类文件”纳入党内法规体系中。这种观点似乎是为了解决该类文件中党的重大决策实施效果着想，实际上降低了“党的主张类文件”的地位，也忽视了“党的主张”的独特价值。
从党的主张与法律的关系角度而言，党的主张具有不同于党内法规必须与法律保持一致的特殊性，即党的主张可以与法律不一致，而且在不一致的情况下需要法律进行相应修改，而不是相反。党的主张根据实际工作需要，可以直接指导党和国家事务，更多的是需要转化成为具体的行为规范。党的主张转化为党内法规制度，从而实现对全体党员干部行为的规范；转化为国家法律制度，从而实现对全体国民行为的规范。需要强调的是，党内法规要同国家法律衔接协调好，根本上也要靠党的主张引导。
党的主张提出之初，通常都与法律规定不一致，甚至没有法律依据。此时，似乎处于“党在法外”的状态。然而，在党的主张通过法定程序转化为新的法律规定之前，现行法律规定仍然有效，仍是必须遵守的行为规范，这体现了对法律权威性的尊重与维护。对此，既要防止将党的政策主张与国家法律对立起来，也要防止将二者简单地等同起来。党作出与现行法律不一致的主张是党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用的角色需要。同时，这种表面上的不一致只是进行时态而非完成时态，相关政策主张将依照法定程序进行相应的转化。
三、核心概念：党内法规
党内法规是一个实践先行提炼在后的概念。党内法规一词的历史沿革表明，“党内法规”是一个历史形成的概念，也是一个在党的领导和党的建设实践中不断完善的概念。“党内法规”作为一个明确的概念，是毛泽东同志率先提出的，具有鲜明的中国特色，是中国共产党人的一大创造。
党内法规也是一个提出在先界定在后的概念。从原则与例外的关系而言，结合党内法规制度建设的实践，我们有理由认为，党内法规是党的规章制度中规范化程度最高的制度形态，具有较高位阶，是管党治党最为核心的制度形式。当前及今后一段历史时期，党的建设中所说的“党内法规”就是7种名称的党内法规。考虑到制定主体不符合或形式上不符合的个别例外情形，对党内法规更为准确地界定应该是，自1990年7月31日起至今，党内法规包括：党的中央组织制定的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委（及副省级城市和省会城市党委）制定的规则、规定、办法、细则。此外，中央军事委员会及其总政治部制定的军队党内法规，属于党内法规系统中的一个子系统。
党内法规既是政治性概念，也是重要的法治概念。以党的十八届四中全会为分水岭，“党内法规”则同时转化为一个重要的法治概念。至此，党内法规是依法执政之“法”的重要一极，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党内法规体系已经明确融入法治体系，同国家法律体系共襄法治事业，共促国家治理体系和治理能力现代化。
四、相关概念：党内规范性文件、党规、党的规矩、党的纪律
与核心概念党内法规具有相关性的概念主要包括两类。一类是与党内法规具有并列关系的概念，本文称之为“并联概念”。这类概念具体指党内规范性文件。党内法规与党内规范性文件构成党内法规制度的主体。另一类是与党内法规存在包含或交叉关系的概念，主要包括党规、党的规矩、党的纪律等概念，本文称之为“关联概念”。
（一）并联概念：党内规范性文件
党内规范性文件和党内法规都是党的规章制度的重要组成部分，都由党组织制定并用以规范党组织工作、活动和党员行为，但两者有明显的区别，主要表现在制定主体、名称、表述形式、审批程序和效力等级上。党内规范性文件又可分为两类，即“党的主张类文件”和“备案类文件”。
规范性文件与党内法规各展其长，相互促进。就实际情况而言，党内法规制度主要由党内法规和党内规范性文件构成。2018年2月，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》明确提出“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”的要求，正是体现了党内法规制度体系建设的一个显著特色，即以党章为统领的党内法规制度体系主要是由党内法规子体系与党内规范性文件子体系所构成。其中，党内法规重在创设职权职责、设定权利义务、明确处分方式、规定处理程序等；党内规范性文件侧重于提出政策主张、作出工作部署等。同时，在制定党内法规条件不成熟时，可先通过规范性文件发挥制度作用。
（二）关联概念：党规、党的规矩、党的纪律
1.党规。党规现象是一类政治现象、制度现象，也是一类特殊的历史现象。从词源意义上考证，先有“党规”概念后有“党内法规”概念，两个概念皆由毛泽东同志率先提出。两个概念提出之初，基本上也是在同一意义上使用的。随着历史的发展，特别是对党内法规概念作了明确界定以来，党的文件和领导人的重要讲话中使用的“党规”概念发生了一些微妙的变化，党规已演变为一个具有较大包容性的概念，需结合具体语境领会与把握。
从当前使用概念的语境可以看出，“党规”有时是党内法规的简称，有时又侧重于规范内容而非文件形式。而“党内法规”概念不仅指包含了党规内容的文件，而且是有特定名称的文件。本文认为，党规用来指称党的规范体系，在当前具有更大的解释力。党规是一个彰显党的制度建设体系性的重要概念，也是体现党的制度规范化程度的概念。只有到了规范化程度最高的时候，我们才可以毫无争议地认为党规是党内法规的简称。
2.党内规矩。党内规矩是党组织、党员干部必须遵循的刚性约束规范的总称。党内规矩在与党内法规有交集之外，还有更大的外延，既包括了党规中的义务性规范，也包括了国家法律的要求。
3.党的纪律。党的纪律，简称党纪，是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。党纪具有强制性和约束力，属于党规中的义务性规范。在形式上，党纪有成文和不成文之分。就党的纪律与党内法规关系而言，二者属于交叉关系。
结 语
对党内法规研究涉及的基础概念进行辨析，不仅有助于澄清模糊认识，也有助于深刻领会中国共产党治党治国的实践逻辑、制度逻辑。在新时代新征程中，以党的自我革命推动党领导人民进行伟大社会革命的力度、广度与深度将空前增强。与之相适应，完善国家治理体系的步伐将明显加快。以党的主张为统领的政策制度体系必将更加丰富，以宪法为统领的法律制度体系必将更加完备，以党章为统领的党内法规制度体系必将更加完善，党的主张转换为国法与党规的机制必将更加健全，党内法规同国家法律衔接协调的机制必将更加科学，这不仅对于形成进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的制度合力与伟力意义重大，而且对深化党内法规理论研究也提出了更高更强的要求。理论工作者应顺应时代要求，主动跟上实践探索、制度建设的步伐，从中国特色的国家治理体系着眼，为党长期执政贡献有现实解释力和生命力的学理支撑。
（本文发表于《中国法学》2018年第2期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。）